检察机关预防职务犯罪的体制机制

机制研究_以反渎职侵权为视角_新常态新感悟

刘　丹

职务犯罪是人类社会发展到一定阶段的产物，是社会公共权力异化的结果，是国家公职人员利用职务便利非法获取额外的物质或非物质私利的行为。职务犯罪作为一种普遍存在的社会现象，在当今世界各国和地区都不同程度地存在着。职务犯罪尤其是公职人员职务犯罪的危害后果最为严重。由于公职人员职务犯罪具有极大的危害性，世界各国和地区都在积极采取各种措施以便有效地治理职务犯罪问题。预防和控制国家工作人员职务犯罪，不仅是现代政治理论、国家理论的重要内容，而且成为世界各国的共识和重要策略。我国是社会主义国家，自改革开放以来，尤其是近30年来，中国特色社会主义政治、经济、文化领域都有了长足发展。然而，伴随着社会政治、经济发展而来的公职人员职务犯罪的数量和比例也在逐年增加，在一些地区和领域还存在着不断发展和蔓延的趋势。为了防止职务犯罪的蔓延，从根本上遏制和减少职务犯罪，必须在不断加大惩处职务犯罪力度的同时，进一步加强预防职务犯罪工作。

检察机关如何从根源上预防职务犯罪，是本文研究的中心所在。纵观中外在遏制职务犯罪的治理实践表明，单纯从打击职务犯罪的角度出发并不能从源头上解决问题，为了从源头上杜绝职务犯罪的发生，检察机关开展预防职务犯罪工作就成了“反腐败的理性选择”。针对我国目前职务犯罪的现状、特点及危害，如何从源头上防止和减少职务犯罪的发生，是摆在检察机关面前的一个十分紧迫的课题。因此，这就要求检察机关在保持严厉打击职务犯罪态势的同时，更加注重标本兼治，更加注重预防，更加注重制度建设的要求，积极有效地开展预防职务犯罪工作，以顺应我国反腐败斗争转向标本兼治、注重预防的总体趋势的要求。

一、我国检察机关预防职务犯罪工作体制、机制的现实情况

从最高人民检察院的历年工作报告给出的数据显示，围绕着民生民利、涉农领域、重点工程建设领域、重大责任事故背后，高级党政领导干部的渎职侵权犯罪在迅速增加，给国家的经济建设带来巨大危害，也时刻在危害着普通群众的生活安全。仅仅通过打击、惩处职务犯罪是远远不够的，检察机关根据中央关于建立反腐败体系的统一规划，加大预防渎职侵权犯罪的力度，已初步建立起一套行之有效的预防职务犯罪的体制。

1.党委对预防工作的统一领导体制

预防职务犯罪涉及方方面面，是一项非常复杂而庞大的系统工程。没有一个统一的组织和领导机关，各部门和各单位如果各吹各的号，各唱各的调，不仅难以形成合力，甚至会误入歧途，迷失方向。检察机关应立足于中国的国情和实际，坚持在党委统一领导下，建立预防职务犯罪领导机构，促进源头防治、推广预防成果、形成预防合力、推进惩治和预防腐败体系建设。在这种工作体制中，检察机关担负起的是专业预防的角色，在党委统一领导下，在各个预防主体中占据主导地位^[1]。

2.预防职务犯罪的社会化预防体制

预防职务犯罪工作是一项复杂的社会系统工程，仅仅靠一两个部门抓是力不从心的，需要动员社会的一切力量，采取政治、经济、教育、行政、法律等综合手段和单位内部、外部相结合的措施，才能达到预期的效果^[2]。在社会化预防的网络格局中，有两种常见的工作形式，一种是检察机关与纪检、监察等部门建立的社会化预防体制，一种是检察机关与职务犯罪多发行业、系统联合开展预防职务犯罪的工作体制。

3.检察机关内部关于预防的分工、协作体制

检察机关多年来预防职务犯罪的实践证明，仅依靠一个预防部门是无法很好地开展职务犯罪预防工作的，因此必须加强检察机关内部各业务部门的相互配合，建立起内部的分工配合体制，形成整体合力，才能让“预防出生产力”。2000年高检院下发了《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》，规定建立预防职务犯罪工作责任制和组织协调制度，职务犯罪预防部门和其他业务部门在开展预防职务犯罪工作中，应当加强协调与配合，明确分工，各负其责。由检察长组织、协调预防工作的会议制度和落实、部署具体工作。

4.预防职务犯罪“侦防一体化体制”

“侦防一体化”是职务犯罪侦查和预防一体化体制的简称，该体制也是当前检察机关预防工作体制的重要内容。检察机关“侦防一体化体制”，是指侦查部门（反贪、反渎部门）与预防部门相互配合，立足惩治和预防职务犯罪工作职能，在日常工作联系、情况通报、信息共享、案件分析、案件移送、预防介入等环节协调配合、一体统筹，实现人力资源和信息资源的共享和优化配置，进而达到侦防整体功能的最优化和最大化^[3]。

5.形成相对完善的预防措施和工作形式

（1）预防工作措施多样

检察机关预防职务犯罪，有了工作体制，还需要一定的预防措施来执行上述工作体制。预防职务犯罪中的预防措施，是运用预防手段直接作用于一定预防对象，能够引起犯罪原因与犯罪结果之间的因果关系发生变化，切断未然犯罪向已然犯罪发展的内在联系的具体活动内容^[4]。内部预防的工作措施，必须依法进行，严格遵守相关的法律法规，防止超越检察机关的法律监督权。具体包括：预防调查、职务犯罪分析、预防检察建议、预防咨询、预防职务犯罪年度报告、行贿犯罪档案查询、预防警示教育与宣传。

（2）预防工作形式灵活

从目前预防职务犯罪的工作时间来看，各地检察机关探索形成了多种预防的工作形式，根据预防工作的对象不同，可以分为个案预防、行业预防、专项预防。

个案预防是通过个案办理实现办一案，教一片，治一方的预防效果。行业预防是指检察机关与有关行业系统主管部门针对职务犯罪易发、高发的行业和领域展开的预防形式。专项预防则是指检察机关在一定时期内，针对一个单位、一个领域、一个行业、一个环节、一个部门发生的，在对当地经济发展有重大影响的专门项目中，与上述部门联合开展的系列预防活动。检察机关在应对各种挑战和克服各式困难中不断前进。

二、我国检察机关预防职务犯罪机制、体制存在问题

1.地方党委对预防职务犯罪领导小组的领导不足

党委预防职务犯罪工作领导小组的成立，为预防职务犯罪工作提供了可靠的组织保障，也推动形成了层次分明的预防职务犯罪社会化网络，实现了预防工作方式的转变，但从目前全国检察机关开展的工作实践来看，该体制在组织实施、职责落实和起到的效果方面，并没有达到预期的目的。

目前，很多地方党委的领导小组没有制定规范性文件，对成员单位没有提出具体的预防任务、预防职责分工和考核标准，也没有建立起会议通报情况、信息工作简报、网络信息交换平台等长效工作制度。

2.社会化预防网络工作制度不健全

检察机关目前与纪委、审计、监察等部门或与重点行业、领域分别成立的预防协会或社会化预防网络、“一对一”的联络小组，平时就预防工作组织较多的当属联席会议。调研发现，由检察机关牵头组建的“预防协会”大多有名无实，而所谓社会化、网络化的预防体制也仅是纸上谈兵^[5]。有的地方没有形成规章制度，对联席会议的目的、任务、开会时间、成员单位的职责分工、责任追究没有明确规定，对成员单位没有约束力。

3.检察机关内部分工、协作体制不完善

2000年，最高检下发决定，提出建立由预防部门统一组织、协调，各业务部门结合办案开展预防职务犯罪的各负其责的工作责任制，要求反贪局，反渎职侵权局，公诉、侦查监督、监所、控告申诉、民事行政部门结合个案和部门执法活动参与预防工作。但在实践中，上述业务部门对开展预防工作并不积极，其原因有几个方面：其一，如反贪、反渎、公诉等业务部门平时工作量就很大，难以抽出更多的精力去开展预防工作；其二，检察机关“重业务、轻预防”的传统思想限制了预防职务犯罪工作分工、协作机制的建立。

4.“侦防一体化体制”存在的困境

（1）工作脱节，侦防发展不平衡

近年来，各地检察机关根据中央关于建立惩治与预防腐败体系的发展需要，创新探索了“侦防一体化体制”，但这一体制在实践中还存在很多共性问题，没有得到解决，掣肘着“侦防一体化体制”的发展。在实践中大部分情况是侦查和预防工作各自单线作战，缺乏有效衔接和配合，“只打不防”“只防不打”“打防脱节”“防不胜防”的情况屡见不鲜。

（2）预防工作缺乏可操作的细则

一是预防部门介入侦查的机制不明确。目前，预防部门介入侦查的启动程序、介入时间、介入形式等问题尚未出台明确的工作细则。二是信息共享、线索移交体制不完善。大部分检察机关缺乏职务犯罪侦查和预防的统一领导、协调体制，因而造成两个部门在信息交流上不畅通。三是预防、侦查信息共享的保密机制不完善。

5.预防职务犯罪工作措施不全面

从各级检察机关的工作报告反映的情况看，检察机关预防职务犯罪工作基本形成了以检察建议、行贿犯罪查询档案、警示教育与宣传为主要预防措施，辅以预防调查、预防咨询、职务犯罪技术分析、预防年度报告，以个案预防、专项预防、行业预防为主要工作形式的检察机关预防工作格局。前文提到的检察建议是最常见的预防措施，而预防调查、预防咨询、职务犯罪技术分析这三种工作措施开展得很少，或是干脆就没有实际开展。如预防调查和职务犯罪技术预防，没有充足的人、财、物的支持，势必不能开展工作，这一点对广大基层检察机关来讲存在着现实的困难。

三、我国检察机关预防职务犯罪机制、体制存在问题的原因分析

1.我国在预防职务犯罪立法方面滞后

（1）我国没有专门的预防职务犯罪法律

我国目前还没有一部专门的预防职务犯罪的法律，对职务犯罪的概念、预防职务犯罪的主体、原则、制度、方法、措施、监督保障、预防法律责任等都没有明确的规定。有关预防的原则、要求和规定散见于宪法、刑法、刑事诉讼法、人民检察院组织法等法律、法规和相关的政策、文件中。上述法律和政策、文件中对社会预防和检察机关开展预防职务犯罪工作的规定，停留在原则性、指导性的层面上，内容不够细化。

（2）地方预防职务犯罪法规没有统一规范

在职务犯罪的地方性立法方面，2001年7月30日湖南省人大常委会通过了我国第一个地方性的预防法规，《关于加强预防职务犯罪工作的决议》。此后，安徽、四川、广西、黑龙江、江西等陆续近30多个省市进行了地方立法。但这些已颁布的地方法规，在体例和名称上并不统一，有的叫“决议”，有的叫“条例”，还有的叫“工作条例”。在上述地方立法中，对于预防职务犯罪的对象、预防职务犯罪的工作体制、预防职务犯罪的职责划分、预防措施的应用、预防职务犯罪的法律责任等方面均未能形成共识。

2.检察机关预防职务犯罪的独立性无法保障

（1）检察机关在人、财、物上不独立

根据党管干部的原则，地方各级检察院在任命检察长、副检察长等职务时须接受同级党委的考核、批准；根据政府统管财权的原则，地方各级人民检察院的人员工资、办案经费都由同级政府编制财政预算，然后报同级人大通过。在现行体制下，地方各级人民检察院的人权、财权都依赖于地方，受制于地方，地方各级检察机关缺乏必要的抗干扰体制，真正做到独立、公正行使检察权，开展预防工作，无疑是十分困难的。

（2）检察机关内部分配给预防工作的经费过少

从检察机关的经费来源看，全国各级检察机关的经费大部分是由当地政府供给的，上级检察机关的拨款仅占极少部分。同时，财政部门在进行预算和拨款时，不单独拨付资金，而是将全部预算资金拨付给检察院，预防职务犯罪部门没有单独的经费。到目前为止，在全国检察系统中，预防职务犯罪工作也没有专项经费。

预防经费的不足，必然导致检察机关在开展预防职务犯罪时捉襟见肘，受制于客观因素，对有些预防工作只能望洋兴叹，心有余而力不足。

3.检察机关预防职务犯罪队伍建设落后

（1）预防机构设置不规范，人员配备少

目前全国各级检察机关均已单独设立了预防部门，但在名称上不统一，有的叫预防科，有的叫预防处，有的叫预防办公室，还有的叫预防局。在人员配备方面，预防部门难以分配到检察机关的业务骨干，这导致在预防职务犯罪的人员力量、素质和配比上，良莠不齐，距离规范化、职业化还有一定距离。

（2）预防人员的综合素质有待提高

预防职务犯罪人员除需要掌握丰富的法律知识外，也需要具备一定的行业知识。目前的检察人员，虽然具备较强的法律专业知识，但在掌握的知识系统上比较局限和单一，对其他行业、领域的专业知识涉猎得不多。

4.检察机关内、外对预防职务犯罪工作重视不足

（1）地方党委、政府重视不足

前文提到党委统一领导的预防职务犯罪领导小组之所以开展工作不顺，除党委领导无暇顾及，致使预防职务犯罪领导小组有名无实外，究其原因，还是在于对预防工作的认识不足，有些地方党委和政府认为职务犯罪的预防效果不能量化、起不到什么实质的作用，成立党委统一领导的预防职务犯罪小组，是在“务虚”。

（2）检察机关“重侦查轻预防”的传统思想

在检察机关内部有相当一部分干警认为，办案才是硬指标，预防是软任务，对预防工作的认识仍是“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”。用一个个漂亮的办案数字就可以证明工作成绩，多办大、要案也容易评先、获奖、升职，而预防工作因缺乏量化标准和激励体制，这让很多调入预防部门的干警认为自己是坐“冷板凳”，缺少工作积极性。

5.社会公众参与预防的积极性不高

（1）预防职务犯罪宣传手段单一，力度不大

预防职务犯罪警示教育与预防宣传的主要方式有组织专题报告、在党校及行政学院开设职务犯罪预防课程、让服刑人员现身说法、到发案单位定期巡视、到警示教育基地定期轮训等。但上述宣传方法均属思想教育宣传，而且存在预防宣传不到位，宣传知识形式化，宣传方式传统陈旧，威慑力小，在宣传时间上随机性、随意性强，没有形成长效的宣传体制，不能很好地调动公众对预防职务犯罪的热情。

（2）对公民参与预防监督的保护措施不健全

2014年，最高人民检察院修订了《人民检察院举报工作规定》，第七章是举报人保护体制，规定依法保护举报人及其近亲属的安全和合法权益，保护举报人的隐私，紧急情况下对举报人的保护等，但对保护举报人的启动程序、保护的手段和方式、保护的期限等均未作规定，极大地限制着检察机关对举报人的保护。

四、检察机关反渎职侵权犯罪的现状和案例分析

（一）检察机关反渎职侵权犯罪的现状

1.近年来渎职侵权职务犯罪呈总体上升态势

笔者通过查阅、整理最高人民检察院历年工作报告中列举的数据发现，自2008年-2012年5年间，渎职侵权犯罪立案侦查数字呈逐年上升态势，全国检察机关年平均立案总数为7410件，到2012年达到8079件。5年间，平均每年办理的大案为3549件，以2009年为最低值3175件，其后逐年攀升^[6]。详见表1。

表1　2008年-2012年全国立案侦查的渎职侵权案件数量

2.大案、要案剧增，涉案省部级以上干部增多

表2　2008年—2012年我国渎职侵权大要案查处情况

根据表2，可以看出五年来我国渎职侵权大要案查处情况。2012年渎职侵权大要案同比增长了14%。2013年，最高人民检察院针对渎职犯罪的高发性和危害性，突出办案重点，着力查办大要案，严肃查办了薄熙来贪污、受贿、滥用职权案，刘志军受贿、滥用职权案等一批大案、要案。据最高人民检察院渎职侵权厅通报，自2008年至2014年6月，全国检察机关共立案侦查重特大案件26324件；查处县处级以上干部要案2337人，其中，地厅级以上干部103人。2014年1-6月，全国检察机关立案侦查渎职侵权犯罪重特大案件3386件，同比数量上升3.5%；查处县处级以上干部要案303人，其中，地厅级干部33人，同比数量上升266.7%，省部级干部2人^[7]。

3.重点行业和领域成渎职犯罪重灾区

近年来，食品药品安全问题等涉及民生民利和三农等领域犯罪背后的渎职侵权犯罪明显增多，这类案件涉众面广，危害大，影响强烈，严重危害人民群众的人身安全和生活质量。以江西省为例，截止到2012年，江西省检察机关5年间立案侦查渎职侵权重特大案件367件，仅2012年一年涉及生产销售“瘦肉精”“地沟油”“毒胶囊”等有毒有害食品犯罪背后的渎职犯罪案件，就高达53件、79人^[8]。

4.领导干部“带病提拔”现象突出

领导干部“带病提拔”问题在近年来越发引人关注，一些领导干部的政治生涯中都发现了“带病提拔”的现象。“带病提拔”有几种情形，有的是提拔前就有职务犯罪行为，但一直未被发现，后被提拔；有的是单位组织部门或纪检监察部门收到了对该干部的举报、投诉，但对该干部仍然予以提拔任用；还有的是组织人事部门明知有关干部已受到刑事处罚，仍予以提拔。

（二）对湖南省政协原副主席童名谦渎职犯罪的理性分析

1.湖南省政协原副主席童名谦玩忽职守案的案情介绍

通常情况下，官员腐败倒台大都是因为贪污受贿、挪用公款等犯罪，可是如今随着反腐败的深入推进，出现了“另类老虎”。这类腐败犯罪就是渎职侵权犯罪，它们很容易被人忽视，或是被同情，长期以来被认为是“不落腰包”的犯罪。尽管渎职侵权犯罪“不落腰包”，但仍然给党、国家和人民利益造成了重大损害。

2014年7月24日，湖南省政协原副主席童名谦因玩忽职守罪在北京受审。童名谦是十八大以来首个因玩忽职守罪被判刑的省部级高官。他被判刑不是因为贪污巨款，不是因为经济问题，而是因为在衡阳破坏选举案中，犯了不可推卸的第一领导责任，没有及时采取有效措施严肃查处，导致发生严重的以贿赂手段破坏选举的违法违纪案件，给党、国家和人民利益造成重大损失，政治影响和社会影响极其恶劣。2014年8月18日，童名谦被北京市第二中级人民法院以玩忽职守罪判处有期徒刑5年。判其有罪，就是对不作为、不负责任的昏官追责，向“不履职、不担当”的官场歪风邪气开刀。

2.国家机关工作人员渎职犯罪的原因分析

透过表1、表2反映的近年来我国检察机关查办的渎职侵权案件数量及分类数据，表明我国检察机关已加大力度打击渎职侵权犯罪，并给出了不错的“成绩单”。但是，我们也要看到在反渎职侵权犯罪成绩的背后，仍然存在着不容忽视的问题，如我国行政机关不作为、乱作为，司法行政机关徇私枉法、枉法裁判等渎职犯罪现象突出。下面，透过表3反映的我国政府历年清廉指数在世界上的排名，可以看出我国在惩治和预防职务犯罪工作上面临的严峻形势绝非夸大其词。

表3　2006年-2012年我国政府的清廉指数排名^[9]

表3分析了我国政府七年来在世界上的清廉指数排名，可以看出我国政府的清廉指数得分小于4分，这说明我国的反腐败形势依然十分严峻，在另一个层面上也说明了我国检察机关反贪污贿赂、反渎职侵权犯罪的力度和效果不甚明显，笔者认为主要有以下几个方面：

（1）权力制约、体制不完善导致不作为或乱作为

十八大以来，我国政府和司法机关在对腐败行为的整治和对贪污的零容忍处理上，已经积累了很多成熟的经验和方法，并在实践中摸索出了一套针对性较强的制度。如中纪委的巡视制度，在对各地的巡视过程中及时发现和处理了一批违法违纪、涉嫌贪腐的官员。但对不作为、不负责的昏官、庸官的整治，目前既缺乏足够的认识，也缺乏有效的制度和措施。如何对这些庸官在使用权力时进行监管，对一个官员不作为或乱作为如何进行评判，评判标准为何，对类似不负责任、名不副实的官员如何进行业绩考核等，我国目前缺乏有效的规定和制度。

（2）干部任免、考察、失察责任追究制度落实不到位

在2014年《党政领导干部选拔任用工作条例》修订前，干部任用要经过民主推荐、组织考察、党组讨论、上级组织部门进一步考察等一系列程序。但是，一系列考察、任用程序竟然查不出某些领导干部存在问题，反而让他们不断地得到提拔重用。究其原因：一是在干部任用上，程序性规定往往流于形式；二是干部考察制度不合理，考察方法单一；三是对“带病提拔”干部的责任追究存在困难。

（3）渎职侵权犯罪的心态原因分析

其一是失衡心理。有些国家机关工作人员认为自己的工资收入与自己的贡献、付出不符，产生不平衡的心理。其二是“老好人”心理。某些国家机关工作人员、领导干部在工作中无原则的“你好我好大家好”，遇到问题不敢解决、不愿解决、不想解决，“和稀泥”现象十分严重，究其原因还是严重不负责任，没有担当意识。其三是绝对服从领导决定的心态。有些国家机关工作人员，一味服从领导决定，不考虑领导决定是否违反组织原则，是否违反法律规定，往往渎职犯罪后认为自己很冤枉。

五、完善我国检察机关预防职务犯罪体制的对策与思考

（一）加快在预防职务犯罪方面的立法

1.制定《预防职务犯罪法》

在没有相应权力作保障的情况下，检察机关推动预防职务犯罪工作的方法主要以道德教化为主，缺乏专门、具体的法律依据，绝非长久之计。参照英国、美国、新加坡、韩国等关于预防职务犯罪的立法经验，为我国预防立法提供了几种模式：①制定一部《预防职务犯罪法》，规定预防工作的主体、原则、内容、措施、责任等内容；②“合并”立法，即制定一部完备的反腐败法律，可参考新加坡制定的《预防腐败法》、印度防止贿赂和腐败的《1974年防止腐败法》；③对现行刑法法律、法规中关于职务犯罪的规定进行修改完善，增加关于预防职务犯罪的专章规定；④制定各类具有预防性质的法务、规章。

2.完善预防职务犯罪的行政立法

（1）制定公职人员行为守则

我国应从本国政治体制和法律基本原则出发，参照《公职人员国际行为守则》和其他国家关于公职人员的行为规范，制定和建立起适应自己国情的公务人员行为守则，加强对公务员招聘、任用、晋升、职务行为、道德行为的管理。以此来整顿公务员队伍，预防和减少职务犯罪的发生。

（2）制定官员财产申报

作为防止职务犯罪发生的有效手段，最早起源于240多年前的瑞典家庭财产收入申报制度，被称为“阳光法案”。美国早在1978年就通过了《政府行为道德法》，泰国在1981年颁布了《国家公职人员财产与债务申报国家法令》，墨西哥有《财产申报法》，这些都给我国制定官员财产申报法规起到了参考借鉴作用。

我国应尽快制定有关官员申报财产的法律法规，将这项制度法制化、制度化、常态化。一是对申报人员范围的规定，笔者认为应将公职机关的科长（含副科长）以上行政职务的人员全部纳入到财产申报的范围之内；二是申报内容，主要有家庭财产和本人收入，配偶、子女从业和收入及债务情况，房地产、证券、债券、基金股票及其他有价证券的买卖和交换情况；三是规定虚报、瞒报、不报、漏报所承担的行政责任和法律责任。

（3）推进政务信息公开制度

结合我国惩治和预防职务犯罪的现实情况，可以在借鉴国外经验的基础上，制定适合我国的政府信息公开法律法规，使“权力寻租”彻底暴露在阳光下，让法律和制度去约束各种腐败行为，使勤勉、廉洁变成官员的习惯性行为，减少职务犯罪的发生。笔者认为可从两方面加快立法：一是制定政府信息公开法，除涉及国家安全和国防机密的事项，政府对关系民生和与群众利益密切相关的重大事项和决策，应广泛征求意见，并向社会公布，建立公开透明的工作体制，防止官僚主义、失职渎职和滥用职权问题的发生，并规定违反信息公开法造成严重后果的，视情节追究行政责任和刑事责任；二是参照加拿大的《信息获取法》制定信息查询法，赋予公众查询除国家机密、商业秘密、个人隐私外的政府各部门的一切信息，让公众享有知情权。

（二）完善职务犯罪的预防工作机制、体制

1.积极推动党委统一领导下的预防职务犯罪体制

2011年，高检院下发了《关于加强和推进党委领导的预防职务犯罪工作体制建设的通知》，提出“要以党委领导的预防职务犯罪工作体制为抓手，推动预防工作再上新台阶”。从当前检察机关的预防实践看，还需要不断完善以下几个工作制度：①会议制度；②组织、协调制度；③考核制度。如浙江省检察机关通过把预防职务犯罪纳入“平安浙江”考核，涵盖了经济、政治、文化和社会各方面^[10]。我们可以从浙江省的经验着手考察，逐步将职务犯罪工作纳入党委考核这一制度向全国推广，以此提高党委对预防犯罪小组的重视，增强党委领导的积极性、主动性，以考核制度为督促、激励起点，推进社会化预防工作的开展。

2.健全社会化预防体制

社会化是预防职务犯罪工作体制的基本特征，预防工作应当集合全社会的力量，充分运用社会资源，建立健全一个系统的预防标准体系，不断完善联席会议工作制度。检察机关发挥组织、协调优势，联席会议成员单位共同协商、探索，建立明确职责、强化合作、落实措施、增强合力的工作体制；成员单位在工作中发现涉嫌职务犯罪线索的，应及时通报检察机关的预防部门，由预防部门通报侦查部门做好职务犯罪预防、侦查工作；预防成员单位自身反腐倡廉建设的情况、管理制度、队伍建设、工作人员违法违纪情况，应及时通报检察机关，由预防部门介入进行预防调查，查找犯罪隐患，提出检察建议，帮助成员单位完善内部预防体制。

3.建立领导干部干预检察工作追责体制

2013年，党的十八届三中全会提出要“推进法治中国建设”，“确保依法独立公正行使审判权、检察权”。十八届四中全会提到，各级党政机关和领导干部应当支持检察院依法公正行使职权。为保证检察机关依法独立行使职权，更好地进行职务犯罪预防工作，必须建立地方党政机关、领导干部干预司法的阻隔体制，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。

（三）健全检察机关内部的预防工作体制

1.完善检察机关内部的预防组织、领导体制

（1）完善内部预防的领导体制

为了保证对预防工作的领导，检察机关内部可从以下方面入手：领导要转变旧观念，提高对预防工作的认识，有效协调，把预防职务犯罪工作作为一项业务工作，摆上重要议事日程；积极为预防职务犯罪有效开展提供组织保障。为预防部门配备政治素质好、法律功底扎实、业务能力较强的干警；对预防工作需要的硬件设备、物质支持提供充足的后勤保障；为预防人员尽可能多地提供教育培训、学习交流的机会；建立由检察长协调、各有关业务部门参加的工作制度，组织、部署和落实检察机关预防工作。确定典型案件预防部门派员介入侦查、起诉的工作制度。

（2）加强预防职务犯罪工作纪律

严格预防工作纪律，不准借口预防干预有关部门、单位的正常管理活动；不准利用预防掩盖有关部门、单位存在的问题或者包庇违法犯罪活动；不准干预市场主体自主的经济行为；不准利用预防谋取个人和单位私利；加强教育培训，增强预防干警的政治意识和法律意识^[11]。

（3）做好预防职务犯罪的管理制度

对预防开展的个案预防、行业预防和专项预防，在介入侦查、介入重大事故同步预防时，职务犯罪预防部门应层报主管副检察长、检察长对重大预防活动进行立项。经检察长审批同意后，预防部门方可开展工作。预防工作完成后，预防部门应将预防中调取的材料、预防工作报告、检察建议、预防咨询笔录等交由档案部门存档。检察机关应建立信息资料管理制度，指定档案部门对上述预防资料进行归类存档，如其他业务部门需要调取预防资料时，经检察长审批后即可查阅，建立顺畅的预防职务犯罪信息共享体制。

2.落实检察机关内部的预防分工、协作体制

（1）树立内部各业务部门的大预防意识

检察机关在预防渎职犯罪工作中，必须树立大预防意识，各业务部门特别是反渎职侵权部门要认识到预防工作不仅是预防一个部门的事，而是各个业务部门的事。其次，预防部门要主动和业务部门多联系、多沟通、多配合，争取业务部门对预防工作的支持。

（2）加强预防职务犯罪工作责任制

预防职务犯罪是检察机关各业务部门共同的职责，各部门应根据各自的业务性质和特点，明确分工，各负其责，并给不履行预防职责的部门和人员规定相应的责任，将预防工作纳入检察机关各业务部门年终考核的范围中内。

（3）建立检察机关的横向、纵向预防体制

检察机关“横向”预防，指的是不同地区、省、市、区（县）之间跨行政区域的联合预防职务犯罪工作体制。检察机关跨区域预防的做法突破了以往由某一个检察院进行预防的传统模式，为预防工作向更广、更深层推进开辟了新思路。检察机关的“纵向”预防，指的是最高人民检察院与各级人民检察院、上级检察院与下级人民检察院之间的垂直预防体系。

3.继续完善“侦防一体化体制”

（1）建立统一领导、协调制度

侦防一体化涉及侦查、预防部门之间的协作、配合，因此应明确协调部门和负责人员，可以在预防部门内设侦防领导小组办公室，“一把手”亲自抓，由分管预防的副检察长任小组长，反贪、反渎、预防部门负责人任副组长，形成检察长指挥协调、侦防一体化领导小组组织协调、侦防部门相互配合的工作模式。

（2）落实责任，规范信息交流制度

为有效地解决预防部门唱独角戏的问题，有必要在侦查、预防部门建立“一岗双责”制，即预防部门和侦查部门共同承担预防职务犯罪工作职责。侦查机关要坚持惩治和预防两手抓，结合个案开展预防。侦查部门对初查后不立案的案件线索，立案后有明显预防价值的，在查办案件中形成的综合分析情况、专项查办工作动态等，应及时通报预防部门；为克服侦防脱节的现象，预防部门应建立预防同时介入跟进体制，变事后预防为同步预防，提高侦防针对性。预防部门应将开展预防工作的综合情况、预防工作报告、检察建议等及时通报侦查部门。对上述交流通报的信息，应由侦防领导小组指派专人把关，做好保密工作。

（3）建立工作分析研究制度

侦查和预防部门在侦防小组的领导和协调下，定期进行总结和交流查办、预防职务犯罪工作情况，共同开展职务犯罪典型个案剖析和类案研究，分析犯罪特点、规律和变化态势，研究防范对策，共同深入发案单位调研，找出发案单位管理漏洞，帮助其建章立制。

（4）建立预防介入侦查的同步预防制度

反渎职侵权部门在查办职务犯罪过程中，对典型的大案、要案、窝案、串案等认为确有必要进行同步预防的，可层报主管副检察长、检察长审批后，由预防部门派人介入，通过旁听询问、讯问、查阅案卷、专访有关单位等方式，调查分析犯罪原因、落实相关预防措施。介入的预防人员要服从统一领导，遵守办案纪律，严守保密规定，不得影响、妨碍办案^[12]。

（四）加强预防职务犯罪的基础设施和队伍建设

1.加强预防职务犯罪的硬件保障建设

（1）统一预防部门称谓和机构设置

最高人民检察院职务犯罪预防厅建议，从今后检察机构建设的发展方向出发，通过最高检、省检察院与有关方面的协调，适时逐步撤处（科）换“局”，从上到下统一设置“预防职务犯罪局”，使上下级联系顺畅，形成整体预防合力。

（2）加强硬件配套设施建设

为适应预防工作发展需要，必须保证预防工作所需的办公设备，除常规的电脑、电话、检察内网外，还需要为预防共作配备相应的照相机、摄像机、投影仪等技术装备。建立警示教育基地，打造预防职务犯罪网络信息平台，可以借助互联网，充分运用动漫视频、微博、电子杂志、新闻媒体等多种表现形式进行反渎职侵权的法律宣传。

2.保证充足的预防职务犯罪经费

检察机关经费不足、没有预防专项经费是制约检察机关开展预防职务犯罪工作的一个重要原因。笔者认为，作为反腐倡廉的一项重要工作，各地方政府应当将各部门预防职务犯罪工作经费纳入财政预算，提供必要的经费保障。2013年，云南省通过的《云南省预防职务犯罪工作条例》规定：“县级以上人民政府应当安排开展预防职务犯罪工作的财政经费。”可以作为其他检察机关开展预防工作的有益参考。

3.加强预防职务犯罪信息库的建设

随着渎职犯罪的隐蔽化，检察机关通过常规预防手段很难防患于未然，为提高预防的主动性和针对性，需要在信息化建设上下功夫。预防职务犯罪信息库是研制开发职务犯罪案件统计分析、发案规律及发展变化趋势预测等方面的信息系统，广泛收集和利用同预防、揭露职务犯罪有关的信息资料，对典型案例和特定事项实行分类建档管理。

4.建立渎职人员信息档案查询系统

到目前为止，检察机关仅收录了行贿犯罪档案信息，但对渎职人员的信息还未进行整理收录，成为预防工作的短板。笔者认为应对渎职信息分六类进行收录，第一是经人民法院判决认定为渎职侵权犯罪的；第二是被人民法院免予刑事处罚的；第三是经检察机关初查后没有发现渎职犯罪但有违纪违规行为，没有立案的；第四是经检察机关立案侦查后发现不构成渎职犯罪但有违纪违规行为，决定撤销案件的；第五是经立案侦查已构成渎职侵权犯罪，检察机关做出不起诉决定的；第六是虽未经检察机关初查、立案，但因渎职被党政给予行政处分的。渎职犯罪档案查询系统建立后，建议党委、政府将该信息纳入党员干部调动、晋升等人事变动中，供组织考察，不用或少用有违纪行为的党员干部，将这些人渎职的风险系数降低，真正做到从源头预防渎职犯罪。

5.提升预防职务犯罪队伍的专业化水平

检察机关在提升预防队伍的专业化水平时，首先要保证预防人员的编制，加强对本院预防工作人员的法律法规、社会常识的培训工作，提高预防人员的知识储备；第二是从党委、政府、高校、专业性强的行政单位、企业聘请党性修养强、法律意识强、专业知识强的专家学者，组成专家、学者预防人才库，形成术业有专攻、知识互补的预防外援团，并创建人才库；第三是从预防成员单位、街道办事处、居委会、辖区公民中聘请预防职务犯罪联络员，形成灵活机动的预防信息反馈、沟通、报送制度，提高公民参与检察预防工作的积极性和主动性；第四是省级检察机关统一筹谋，从全省检察系统内选拔具有丰富预防经验、拥有大量预防案例、具备良好表达演讲能力的检察预防人员组成预防职务犯罪宣讲团，深入党政机关、司法部门、国有企事业单位等，为广大公职人员进行预防渎职犯罪的宣讲服务，发挥预防警示教育的影响力，增强公职人员在廉洁自律、认真履职方面的意识。

六、结语

职务犯罪是伴随着阶级和国家的出现而产生的权力异化的现象。当前，职务犯罪问题在全球范围内蔓延，已引起世界各国的重视。我国自改革开放后，政治、经济迅猛发展，随之而来的腐败犯罪，特别是职务犯罪现象日益突出。职务犯罪目前已成为我国高发的一类犯罪，它直接侵害了职务行为的廉洁性，严重腐蚀着国家的廉政制度建设，破坏国家和社会正常的政治、经济秩序，损害着国家、集体和人民的利益。职务犯罪如同社会的顽疾，已成为困扰着世界各国的一个难题。

从我国司法机关办理的职务犯罪案件总数和大要案数量逐年增多，犯罪人员职务级别不断增高，职务犯罪手段日益隐蔽，窝案、串案、集体及家族式职务犯罪等特征看，职务犯罪已严重威胁到党的执政地位和国家的政权稳定。单纯依靠打击手段，并不能从根本上遏制职务犯罪的发生，那么在最大限度内防止和减少犯罪的发生则具有可行性。世界各国和国际社会治理腐败的经验告诉我们，“防病胜于治病”，这已经成为普遍共识。随着我国反腐败斗争的不断深入和犯罪预防实践的创新发展，职务犯罪预防的重要性、现实性和紧迫性也逐步为政府和社会所认同。

我国检察机关作为国家的法律监督机关，承担着惩治与预防职务犯罪的职责。我国反腐败斗争的实践充分说明，“惩治于既然”，而“防患于未然”，预防是惩治职务犯罪、遏制腐败的治本之策。本文通过梳理我国检察机关预防职务犯罪体制的现状，职务犯罪发生的原因、特点，检察机关预防职务犯罪体制存在的问题、原因，在研究分析国外和我国香港地区在预防职务犯罪方面的有益经验及我国渎职侵权犯罪的特点和典型案例的基础上，提出了对我国检察机关预防职务犯罪体制的完善有针对性的对策和建议。

虽然职务犯罪作为一种消极的社会现象，不可能在短期内被全部根除，但笔者作为一名基层检察工作人员，发自内心地希望通过自己对该课题的研究，为我国检察机关预防职务犯罪体制的完善和发展尽一点微薄之力。由于笔者理论水平及工作实践经验的限制，本文在理论分析和观点措施上仍有很多不足之处，我将以此为契机，再接再厉，在今后的工作和生活中，不断深入研究检察机关预防职务犯罪体制的相关问题，以期对此项工作有所助益。

【注释】

[1]参见最高人民检察院职务犯罪预防厅编：《建立有中国特色的预防职务犯罪工作体制》（广东省茂名市检察院课题组，《检察机关预防职务犯罪工作体制的理论与实践研究》），中国民主法制出版社，2001年，第22页。

[2]《职务犯罪社会化预防体制研究——上海市虹口区人民检察院的实践与探索》，《检察风云—创新社会管理理论专刊》2013年第3期，第71页。

[3]吴新华：《职务犯罪侦防一体化模式评点》，《检察日报》2011年2月21日，第3版。

[4]宋寒松主编：《检察机关预防职务犯罪教程》，中国检察出版社，2013年，第157页。

[5]桑本谦、李华：《检察机关预防职务犯罪的困境和出路》，《当代法学》2010年第3期，第58页。

[6]数据来源于中国法律年鉴编辑部：《中国法律年鉴》，中国法律出版社，2009年—2013年。

[7]《上半年33厅官因渎职被立案 同比人数上升近3倍》，半岛网—半岛都市报，2014年9月11日，http://news.bandao.cn/news_html/201409/20140911/news_20140911_2451822.shtml。

[8]中国法律年鉴编辑部主编：《中国法律年鉴》，中国法律出版社，2013年，第846页。

[9]表3数据来源于透明国际官方网站，http://www.ftchinese.com/tag/。

[10]宋寒松主编：《检察机关预防职务犯罪教程》，中国检察出版社，2013年，第257页。

[11]最高人民检察院职务犯罪预防厅编：《建立有中国特色的预防职务犯罪工作体制—检察机关预防职务犯罪的探索与实践》，法律出版社，2001年，第30页。

[12]宋寒松主编：《检察机关预防职务犯罪教程》，中国检察出版社，2013年，第284页。