中国城市居住生活安全问题及其制度性根源∗王

一、引 言

居住功能是城市作为人类主要生存空间的基本功能，安居乐业是社会经济发展的基础条件。近现代以来，随着各种现代化的建筑技术、开发产业和住房制度的建立和成熟，城市的居住方式从古代社会的个体化生产、分散低密度居住的特征，逐渐发展转变为工业化生产、集中高密度居住为主的特征，从而满足了工业社会对功能和经济效率的发展要求。在权力和资本逐利的驱动下城市的土地、住房作为商品的经济价值被过度开发和消费，甚至影响了其作为基本生存功能的发挥，使得城市的居住生活安全问题面临着极大的风险。

二、城市居住生活安全的理论内涵

所谓城市居住生活的内涵，既包括了安全的生活空间的获得，也包括了有尊严的生活环境和基本生活条件的保障、稳定安宁和谐的生活秩序的建立。三者之中任何一个因素的缺失都会降低城市居住生活的基本质量，而成为一种影响其安全性的问题。因此，城市居住生活的安全性，既包括了基本的生存安全问题，也包括了经济安全和社会安全等问题。

从生存安全的角度来看，建筑老旧、设施不足、高密度居住的城中村、群租房、老城区，低收入阶层居住的这些地区往往是火灾、建筑坍塌、刑事治安等安全事件的高发地。随着现代城市的快速发展，2015年8月天津港爆炸事件、2016年曝光的常州外国语学校毒地污染事件等诸多问题，反映出在城市化高速发展的阶段，产业发展重化工化、庞大的人口流动洪流、住房需求多样化等的背景下，工业垃圾、气味、噪音、辐射、生态污染以及易燃易爆有毒物等高危产业对居住生活安全造成了新的威胁。这些居住生活的基本安全问题背后往往都能发现招商政策、产业引导、规划选址、开发规制等政策制定和执行带来的重大影响。因此，现代城市中居住生活的基本生存安全问题不仅尚未彻底解决，而且其影响因素正在日益复杂化，其影响范围和人群更广。

从社会安全的角度来看，安宁和谐的社区关系、社会福利保障的享有、教育医疗交通等公共服务配套齐全，是建立有尊严、体面的城市居住生活的基础条件，对于居民在城市社会经济活动中的参与机会和参与成本具有显著的影响。如果缺乏这些重要的支撑，低收入与中等收入阶层都将在社会融入、生活秩序的建立、生活环境的改善等各方面面临极大的压力。这种压力不仅是一种个体家庭承受的生活压力，也在逐渐演变成影响社会和谐稳定的系统性的社会安全压力。近年来巴黎、伦敦等以大城市郊外居住区为中心爆发的一系列大规模社会骚乱事件，提醒着我们关注城市发展中的社会安全隐患及其由来。

经济安全是城市居住生活中的一个新问题。自20世纪后半期以来，从80年代日本泡沫经济的兴起和破灭， 90年代末香港楼市，乃至同时期的亚洲金融危机，21世纪初美国的次贷危机，都反映出土地开发、房产投资的过度金融化而导致的整体经济体系的泡沫化。 20世纪后期以来，中产阶级化背景下对投资渠道的巨大需求，房地产业市场化程度提高为资本深度介入提供的良机，经济全球化为金融投资提供的便利性，这一系列因素推动了金融资本在住房市场的深入参与，城市开发和住房建设日益受到资本市场控制，而变为投资获利的金融工具。这一变化带来的剧烈的市场波动不仅直接影响居住需求的满足和家庭的财产安全，更由于房地产业与众多相关产业的连锁反应，使得整个城市和国家经济体系陷入了泡沫化的危机。在经济全球化推动下，层层风险累加而造成的系统性的危害，已经使得更多的城市也同样地面临着前所未有的巨大风险。

三、城市居住生活安全的制度基础

（一）土地制度与城市居住生活安全

我国的土地制度是以农村土地集体所有、城市土地国家所有为主要特征的土地国有制。根据现有的土地制度，农村用地转化为城市用地的合法途径只有政府征收这一种；而城市住房（主要是商品房）产权的获得方式也必须依靠各类开发商，由开发商在向政府交纳土地出让金、完成房屋开发建设之后，居民才能从开发商手中购买获得[3]。这就意味着，城镇居民实际无法直接从政府手中取得任何形式的土地使用权。例如，城镇居民购买农村集体土地上房屋而形成的小产权房，这一途径是被禁止的，各地大量的小产权房至今无法得到有效的物权保障。此外，在一些城市居民曾自发兴起合资建房的努力，但这一途径也遭到相关政府部门的冷遇、拒绝和封杀。这就意味着城市居民实现其居住权的方式和途径是受到严格限制，甚至基本无可选择；其中重要的前提，就是通过开发商这一中介，以支付土地出让金的方式（土地出让金的成本最终仍由住房的购买者居民承担），才能和政府（土地所有权人的代表）之间建立土地资源利用的商业关系。

中国城市中绝大多数的私有产权住房都是建在国家所有的土地上，居住者仅拥有有限的土地使用权和房屋所有权。除了少数新中国成立之前遗留下来的私产、敌产等土地与房屋的产权关系复杂、有争议的住房之外，90年代之后开发建设的合法的私有产权住房（包括原公有住房私有化后的房改房）基本都具有同样的产权特征。在“房随地走”的房地产法原则下，即使拥有住房所有权，但仍有可能出现因为政府征收等原因、尚未到土地使用期限而被国家强制取得的不利结果。由于居民个体的房屋所有权对国家土地所有权具有先天的依附性，因而处于明显的弱势地位。商品房所有者尚且如此，因经济能力而无法拥有住房产权的城市租房者、由于户籍制度而在住房权利上遭遇政策壁垒的外来流动人口，其居住权益保障的弱势地位则更为明显。

现行土地制度规定的土地国有制造成了土地一级市场的垄断性特征，地方经济发展、财源增长、政绩积累的需要更使得地方政府难以放弃土地出让中的高额获利。这正是土地财政问题的制度性根源，也是为什么虽然对于大规模拆除重建式的城市更新一直以来社会抨击诸多、居民怨声载道，也仍然被奉为城市建设利器的原因所在。另一方面，不同于国外逐年征收的房地产税，一次性征收土地出让金使得城市发展过程中不断形成的土地增值收益难以实现充分的公共还原，更加剧了地方政府对土地财政的依赖，助长地价房价高涨，刺激了投机性房地产开发和投资性房地产消费，挤压了居住性住房需求的市场空间和正常运行。

除此之外，2016年初媒体广泛报道的首批温州商品房土地使用期限到期案例，引发社会广泛关注国有土地使用期限到期后产权处分的制度问题[4]。现行物权法未对国有土地使用权到期后处置办法做出具体明确的规定，这已经成为提高长期投资风险的主要隐患，影响企业投资者的投资预期，这也在一定程度上解释了我国城市住房开发经营方式单一化、租赁住房市场一直缺乏机构投资者的制度性根源。

在现有土地制度中，国有土地所有权是支配性和绝对性的权利，其他权利均处于弱势地位。在土地国有的前提下，形成了中国特有的土地征收、土地出让和土地开发方式。因为由于住房与土地具有天然的直接依附关系，房屋必须立于土地之上，所以作为土地的所有权人，国家成为居民居住权益的最终权利来源。而由于土地产权关系设置中国家与社会（个体和群体）地位的不平等，土地国有制成为居民实现其居住权的重要障碍，城市居民无论是作为住房产权所有人还是住房实际使用者、租赁者，其各类居住权益难以保障，城市居住生活的安全性缺乏坚实有效的制度基础。

（二）户籍制度与城市居住生活安全

自20世纪90年代以来，市场改革和追求经济增长的动力促使地方政府用商业化的方式对待户籍政策，出现了从户口收费甚至出售（例如蓝印户口、城市增容费等）到居住证、积分制等各类户籍制度和政策的改革历程。在北上广深等户籍控制最为严格的一线城市，根据学历收入、职业类别、职称等级、就职单位规模、参保纳税年限等等繁复严苛的评分标准，对于不同人群按照等级划分提供差异化、逐级递减的公共服务（吴开亚，张力， 2010） 。 2013年以来，在严格控制超大城市人口的政策影响下，曾经一度放松的外地籍人口入学政策再次收紧，例如，2014年北京有数万计的适龄儿童被挡在校门之外，他们或被送回老家成为留守儿童，一些父母无法辞职、老家无人依靠的非京籍学生最后选择了去河北等相邻省市读书，不得不承受远距离通勤就学的生活重负[5]。

对于户籍人口而言，在本市范围内的户籍迁移也受到种种的限制，其中是否拥有个人产权住房是最主要的条件，租赁住房、部分廉租房等非个人产权的住房户口迁移中往往会遇到各种障碍。因此，对于大量中低收入的租赁房居民而言，教育、医疗、领取养老金、低保金等公共服务的获得和生活的便利度受到极大的影响。这也正揭示了在高房价已远远偏离中低收入阶层可负担能力的背景下，购房需求却仍然旺盛这一怪象背后的主要根源之一。正是各种制度的障碍深刻影响了中低收入阶层的居住选择，人们为解决安定生活和稳定居住的基本需求而不得不背负沉重的经济负担。

公共服务的可获得性对于城市生活秩序的建立具有突出的影响。由于户籍制度的障碍，不仅非户籍人口难以享受公平的公共服务，户籍人口也受到种种限制，日常生活面临种种不便，生活成本和负担提高。进而，不能在居住地获得户籍的居民不具有选举权和被选举权，难以融入社区生活，参与社区管理，基本被隔绝在社会生活和环境之外。大量非户籍人口长期处于社会隔离的环境中显然不利于社会融合、社会稳定，这样的制度也显然违背了建设和谐社会的基本要旨。

（三）住房政策与城市居住生活安全

住房政策对于城市居住生活安全问题的保障具有重要的直接影响。住房政策具有保障居住权和促进良好社会资本形成的双重作用。因此，住房政策的内容不仅应该充分考虑通过保障性住房的供应解决中低收入阶层的住房问题，也应该通过对住房市场的有效引导和调控，保护消费者权益、促进住房价格的合理化，更应基于对各类开发建设活动的引导，改善城市居住环境，构建城市良好的社会资本。但是，我国的住房政策的实践走过了多重的歧路和偏差。

首先，自1999年住房制度改革以来很长的一段时间里，我国的住房政策陷入了“住房市场化等于全民买房”的奇怪逻辑圈，以鼓励居民购买产权房作为解决城市居住问题的单一途径，直接导致了租赁市场缺少的短板，多为个人零散出租、少有机构投资。其根源还在于租赁住房对经济的拉动作用低于房地产开发和销售，而未受到地方政府的重视，从而导致住房政策对住房市场的引导存在单边化的偏差。

其次，住房政策对于租赁房使用者的权益保护严重不足。租房者权益保护和租赁市场监管等的法律法规缺失，很多城市仍未建立统一规范的住房租赁合同，出租人或中介机构的各种不规范行为（例如出租人的临时中止出租、随意涨价等，中介机构的房源信息乱、存在隐性霸王条款、佣金转嫁成其他费用等）难以受到有效的规制，落户要求限制下的公共服务待遇不公平等问题更是严重影响着城市居住生活的安全。

第三，保障性住房政策对非户籍人口的排斥。大多数城市在保障性住房的供给中，都明确规定拥有本地户籍或其他类似条件的申请要求。例如，2010年《上海市发展公共租赁住房的实施意见》颁布实施，该文明确规定申请者需具有上海城镇常住户口，或持有《上海市居住证》和连续缴纳社会保险金达到规定年限，已与上海就业单位签订一定年限的劳动或工作合同等条件，这实际意味着大量低收入流动人口仍被隔绝在保障性住房政策之外。其他城市大多也采取了类似的排外政策

四、小 结

居住生活是城市生活的重要基础，居住生活的安全性不仅是个体在城市中生存发展的重要前提，也是城市经济社会有序持续发展的基本条件。当前我国城市发展中表现出来的城市居住生活安全问题，涉及城市生活的方方面面，影响巨大。城市居住生活安全问题作为保障公民居住权的重大问题，也是政府的重要职责之一。居住权作为一项基本人权，是公民最基本的权利，此项权利已被各国法律承认并为国际社会所接受。公民有权获得可负担得起的，适宜于居住的，具有安全、健康、尊严的，有良好物质设备和基础服务设施的，不受歧视的住房权利。政府负有保障公民居住权利的责任，这一责任的承担贯穿于住房用地供应、住房建设、住房交易等各个环节。

因此，城市居住生活安全问题的改善和提高，必然取决于土地制度、户籍制度等基础性制度对居住权作为人的基本权利的充分尊重和保护，住房政策、开发规制、城市更新等城市政策对于居住这一基本民生问题的目标导向的回归。而在推动人的城镇化这一战略目标之下，城市居住生活安全本就是制度建设和政策设计的应有之意。

参考文献

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王郁． 城市发展中的和谐与共生：城市改造的多维生态意义［ J］． 上海交通大学学报（哲学社会科学版），2008， 16（4）： 33－40．

吴开亚，张力． 发展主义政府与城市落户门槛：关于户籍制度改革的反思［ J］．社会学研究，2010（6）： 58－85．

张力． 宪法性居住权在我国的民法实现途径——面向土地的“公产”取向［ J］．河北法学， 2010， 28（6）： 2－10．

[1] 本文为国家哲学社会科学基金一般项目（ 14BGL161）、国家哲学社会科学基金重点项目（14AZD025）、上海市教委科研创新重点课题（14ZS023）、上海交通大学文理交叉创新项目（12JCY03）的阶段性成果。

[2] 王郁，上海交通大学国际与公共事务学院教授。

[3] 由政府开发建设的各类保障房和经济适用房，在各地能享受到不同程度的土地出让金和其他政策性收费的优惠。

[4] “温州现全国首批商品房土地使用权到期案例 需交房价1／3至1／2续期”，网易网，http：／／money．163．com／16／0416／14／BKPHVIKN00253B0H．html， 2016－04－16 ，14：00：29。

[5] “那些在北京的非京籍孩子到底去哪里上学了”，搜狐教育， http：／／learning．sohu．com／20151217／n431669441．shtml， 2015－12－17 ， 17：11：59。