城市公共交通基础设施建设管理典型模式

城市公共交通基础设施建设工程项目的投资主体格局大致可以划分为两个阶段：第一阶段是20世纪50年代初至70年代末，为单一的国家投资主体；第二阶段是20世纪70年代末实行改革开放以来，形成的多元化投资主体格局。城市公共交通基础设施项目的公益性特征，决定了应该以政府财政投资为主，因此本节重点讲述单一投资主体格局下的政府投资项目管理模式，主要有代建制管理模式、总承包制组织管理模式、工程指挥部方式等。

一、代建制管理模式

代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。代建制的核心是代建单位按照合同约定代理项目建设的法人职责。实行代建制的关键是通过公开竞争方式选择具有专业素质的代建单位，用经济和法律手段来约束代建单位严格按照代建合同实施代建任务。在2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中明确要求“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。

目前多数地方政府对代建项目的范围仅限于政府投资项目，其中相当一部分地区还进一步将“代建制”的实施范围限制在政府投资的公益性项目。

现阶段，政府承担了绝大多数城市公共交通基础设施项目的投资，政府既是主要项目的投资者，也是建设者和监督管理者。在建设管理模式上，实行“条块分割”，地方政府向城市公共交通行业管理机构分权、城市公共交通行业管理机构向建设单位集权的“分散集权”管理方式。一般来说，城市重大政府投资项目的投资规模都很大，如上海城市轨道交通路网规划中的18条轨道交通工程项目，每条都要花费几十亿甚至上百亿元，其中高速磁悬浮上海示范线，总投资达上百亿元。

在代建制模式中存在七大主体：政府、业主、投资方、代建单位、施工方、使用单位、运营单位。使用单位向政府主管部门提出项目需求或项目建议书，政府主管部门负责对项目组织专家评审并做出项目建设决策，然后负责对建设项目和建设代理市场进行监管；政府成立的投资公司作为项目业主、投资方按照招商合同负责选择代建单位，并对建设项目进行融资和按照合同拨付建设资金，接受财政部门审核和对项目进行后评价；代建单位按照与业主签订的合同负责项目的建设管理，并接受代建单位的管理；使用单位或运营单位最终使用或运营竣工后的项目，并在使用或运营过程中接受政府、业主和投资方监管。

根据实际情况，可以采用以下两种基于“代建制”的组织管理模式。

1. 组建政府投资工程管理中心

具体的项目管理模式为传统的三角模式，政府的职责主要包括项目决策、市场选择、监管、项目后评价、市场管理与培育等几个方面。与原有的政府职能相比，政府介入项目决策方面，更加具有前瞻性和战略性，相对弱化项目实施的具体管理，而是交给中介组织（项目管理公司）完成。对于监督职能要求更高，主要是对投资公司、对项目实施过程进行监督管理，项目后评价也成为政府一项重要的管理手段。这种模式使政府可以将更多的精力投入到政府投资项目的总体规划及决策上，并加强对政府投资项目的后评价，通过对完成后投资项目的效益分析，对项目管理公司的业绩进行评价，进一步对总体规划进行微调，使总体规划更加合理有效，避免了可能带来的失误和损失。

政府提出项目建议后，由政府投资工程管理中心充当业主，担负政府投资工程的管理职能。投资公司作为业主具有投资主体的地位，主要任务是对项目投资与还贷，并对设施经营进行全过程管理。

政府投资工程管理中心也可以通过公开招标的方式选择工程项目公司，由工程项目管理公司实施专业化管理，实现建、管、用分离，解决政府投资工程管理中存在的“一次性业主”和“同位一体化”的问题。这种传统的三角模式，能加强政府业主对政府投资工程的监管。香港、深圳都采用这种管理模式。

2. 暂不组建政府投资工程管理中心

根据政府投资工程的不同类别，组建几个投资管理中心，如城市建设投资工程管理中心（简称城投管理中心）、城市交通投资工程管理中心（简称交投管理中心）、城市土地投资管理中心（简称土投管理中心）等。即对目前各个部门在自己行业（事业）内的政府投资工程中的业主地位不做大的调整，但又要大力推行政府投资工程的“代建”方式。因此各个投资管理中心应把工程管理的具体职能委托工程项目管理公司管理。这种模式与第一种模式最大的区别是政府投资工程的业主仍然保持了原来的相对分散的特征，该模式特点主要有以下三点：

（1）有利于政府职能的转变。项目代建制的实施，可以使政府性投资项目逐步通过政府指定或招标方式，将项目交到具有专业管理经验的企业进行建设和管理，使建设单位和使用单位真正分离，排除项目实施过程中的各种干扰，使政府性投资项目真正从计划经济的传统管理模式向市场经济下的现代管理模式转变，从而推进我国管理理念和水平向成熟的国际先进的管理方式、模式靠拢，真正使我国经济融入市场经济。

（2）“代建制”是市场化运行机制与宏观管理的结合。“代建制”通过招投标选定代建单位，通过合同关系明确各方的责任义务和权利，通过有专业管理经验的独立法人单位负责项目管理来规避各种风险。这些市场化运作方式再加上投资人对建设项目的监督管理，能够很好地保证建设项目的顺利实施。

（3）有利于克服政府投资项目“三超”现象。“代建制”改变了过去的投资主体和建设单位分离、建设单位与使用单位合一的建设项目管理模式，使项目建设过程的管理更加专业化、规范化，操作更加透明化，并且可以有效防止政府投资项目中经常发生的超标准、超工期、超预算的“三超”问题，提高投资效益。

专栏：代建制应用实例——厦门BRT智能系统代建

厦门市代建制的组织实施方式有两种，一是由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位，二是由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建。厦门市代建制工程项目最早从公共建筑工程开始试行，“厦门市BRT智能系统”是厦门市首例采用信息化专项工程代建模式的信息化专项工程。

为保障BRT智能系统与BRT工程同步、保障BRT顺利运行，市相关主管部门及总业主单位在做了翔实的调研与研究之后，确定由在交通信息行业具备丰富项目建设经验及运营经验的信息港公司作为BRT智能系统专项工程代建单位。

信息港公司自承担该专项工程代建工作以来，在BRT指挥部及总业主单位的协调管理下，逐步摸索出一套代建信息化专项工程的工作方法及管理规范。下面简要地从三个方面介绍信息港公司代建工作成效：

（1）发挥代建单位的专业优势，在技术层面为BRT智能系统进行把关。信息港公司在政府相关部门带队下，对北京、杭州、常州、重庆、广州等地的公共交通信息系统及BRT智能系统的建设情况进行考察，与使用单位、建设单位座谈，在了解和吸取同类工程建设经验的同时，根据厦门市BRT工程建设特点和公共交通行业特点以及行业内已建、在建信息系统的应用需求，与BRT智能系统初步设计单位进行多次沟通，在初步设计基础上进行了方案的深化设计和功能完善，协同市信息产业局组织召开专家论证会，邀请专家进行审核、修订，最终完成厦门BRT智能系统详细设计方案。

（2）运用代建单位的大型系统平台建设经验，节省政府投资。BRT智能系统涉及十几个独立的子系统，包含数百项BRT专有设备、通用设备、系统软件及应用软件，工程内容涵盖软件工程、机电工程、弱电工程、防雷工程、机房工程及计算机系统集成等多种专项工程，工程造价逾亿元。作为一项规模庞大、专业繁多、集成度极高的信息化专项工程，影响工程造价的因素不胜枚举。

作为代建单位，信息港公司反复与BRT指挥部、市政总公司、公交集团、市交通委、信息产业局交流、探讨，增补设计不足、删除过度设计，详细设计方案几易其稿，最终使修订后的BRT智能系统性能稳定、可靠，系统运营维护成本最小，既能满足系统预期的建设目标和使用需求，同时也对工程造价进行了合理控制，避免了盲目投资和重复性投资。

以BRT智能系统I期工程为例，通过调整、完善设计方案，选择国内公开招标方式，使I期工程造价从原来接近2亿元的概算控制在约1．26亿元，节省政府投资约30%。

（3）实行精细化过程管理，缩短建设工期。厦门市BRT一期工程有6条线路，2008年厦门“9.8”（中国国际投资贸易洽谈会）期间开通1号线、2号线及联络线。为保障上述三条线路如期开通，各线路土建工程均采用分标段同时建设的施工组织方式。

智能系统的施工组织方式与土建施工组织方式略有不同，一是各条线路土建工程可划分为几个标段同时进场施工，整体工程进度加快，整体工程质量不受影响。而智能系统作为一项完整的系统工程，从系统的兼容性、统一性及售后服务等方面考虑，不宜将一条线路切分成几个标段招标、施工。二是按照常规工序安排，智能系统作为最后一道工序，需在土建、装修交出工作面后方可进场施工。

针对BRT智能系统施工组织的特点，如果仍按照常规施工管理的办法实施，势必造成智能系统的工期严重滞后，无法实现预期通车的目标。因此，只有调整施工组织办法，对智能系统实施精细化过程管理，才能保障智能系统与BRT整体工程进度同步。根据智能系统特点将现场实施人员细分成10个施工小组，安排专人派驻各土建施工单位和装修单位，根据及时采集的土建、装修工程进度，提出智能系统施工需求，尽可能地调整、修订各方施工方案，尽可能提早交付智能系统所需工作面，通过科学、合理地穿插施工缩短工期、抢夺进度。

二、总承包制组织管理模式

城市公共交通基础设施建设工程总承包是业主、投资方项目管理中的一种组织实施方式，或叫做一种承发包方式。所谓工程总承包，是业主把工程项目的设计、采购、施工、试运行任务，采用固定总价或开口价的方式，全部承包给一家有工程总承包能力的总承包商，由总承包商负责对工程项目进行进度、费用、质量、安全管理和控制，并按合同约定完成工程。在工程总承包模式下，通常是由总承包商完成工程的主体设计；允许总承包商把局部或细部设计分包出去，也允许总承包商把建筑安装施工全部分包出去。所有的设计、施工分包工作都由总承包商对业主负责，设计、施工分包商不与业主直接签订合同。

根据实际情况，可以采用以下两种基于总承包制的组织管理模式。

1. 设计采购施工、交钥匙总承包制

设计采购施工、交钥匙总承包制是指承包商负责城市公共交通基础设施建设工程项目的设计、采购、施工安装和试运行服务全过程，向业主交付具备使用条件的工程。工程总承包中的设计，可以从方案设计开始承包，也可以从详细工程设计开始承包，还可以从可行性研究开始承包。采取何种总承包方式由业主决定。为了减少业主和承包商双方的风险，大型工程项目趋向于采用从详细工程设计开始承包，即业主在完成（委托工程咨询设计公司或工程公司完成）基础工程设计之后，再进行工程总承包招标。因为完成项目基础工程设计之后，主要的技术和主要的设备均已确定，招标时估算的准确度可达到4%～10%，这对业主和总承包商双方风险都比较小。工程总承包（EPC）由工程公司实施，其主要优点是能充分发挥设计在建设过程中的主导作用，克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于各阶段的合理深度优化，能有效地对质量、费用和进度进行综合控制。

2. 项目管理承包制

项目管理承包制是指项目管理承包商代表业主对城市公共交通基础设施建设工程项目进行各过程、全方位的项目管理，包括进行工程的整体规划、项目定义、工程招标，并对设计、采购、施工过程进行全面管理，一般不直接参与项目的设计、采购、施工和试运行等阶段的具体工作。项目承包商（PMC）是业主机构的延伸，从定义阶段到投产全过程的总体规划和计划的执行对业主负责，与业主的目标和利益保持一致。作为PMC承包商，一般更注重根据自身经验，以系统与组织运作的手段，对项目进行多方面的计划管理，有效地弥补业主项目管理知识和经验的不足。对于大中型项目，国外业主一般都不先找EPC承包商，而是通过招标选择有竞争实力的工程公司或项目管理公司，作为项目管理承包商即PMC，再由PMC代表业主组织招标和评标。

对政府投资项目，一般的可根据项目投资金额的大小，项目的复杂程度和技术、管理的难易程度，对项目进行代建制和总承包制的选择。对中小型项目，由于项目的复杂程度不太大、技术管理难度不高，一般都采用“代建制”。对大型复杂项目而言，由于项目组织比较复杂，技术、管理难度比较大，需要整体协调的工作比较多，往往都选择“总承包制”进行项目管理。

“代建制”与“总承包制”有所不同，“代建制”是对建设管理费用的承包，代建单位具有项目建设阶段的法人地位，拥有法人权利（包括在业主监督下对建设资金的支配权），同时承担相应的责任（包括投资保值责任）；而“总承包制”是对工程造价的整体承包，总承包商不具有项目法人地位，从而无法行使全部权利并承担相应责任。业主有权对项目建设的过程进行监督和干预。

三、工程指挥部方式

1965—1984年，我国的政府投资项目大都以工程指挥部方式为主，由政府主管部门牵头，组织建设单位、设计单位、施工单位针对具体项目成立项目指挥部、筹建处、办公室等，把管理建设的职能与管理生产的职能分开，建设指挥部负责建设期间设计、采购、施工的管理。项目建成后移交给生产管理机构负责运营，建设指挥部在完成历史使命后解散。

20世纪70年代末，我国实行改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成，工程管理方式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资工程的管理方式有以下几种。

1. 项目法人型

按照原国家计委文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（计建设[1996]673号），经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值等实行全过程负责制。

2. 工程指挥部

政府投资项目的工程指挥部一般是临时性的从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等多采用这种工程指挥部模式。这种模式的特点是临时性、一次性、目标单一，通常表现为要按期突击完成某项工程。

3. 基建处型

城市公共交通行业管理机构以及一些工程项目较多的单位都设有基建处，在这种模式下，具体项目的实施一般是由本部门的基建外进行直接具体的组织领导工作，而城市公共交通行业管理机构则主要进行常规的行政管理工作，该模式的主要特点是自建自用。

4. 专业机构型

20世纪90年代末期，我国地方政府探索出政府项目管理的新模式——专业机构型，由一个专门机构负责某一类或几类政府投资工程项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职从事管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。另外，按照项目管理机构的性质还可分为政府机关型、事业单位型和企业型。

复 习 题

1. 城市公共交通规划的定位是什么？

2. 城市公共交通规划包括哪些方面？

3. 常规公交线网规划影响因素有哪些？

4. 常规公交线路布设方法有哪些？简要描述。

5. 常规公交线网规划有哪些限制条件？

6. 城市常规公交场站规划主要从哪几个方面进行规划？

7. 城市公共交通基础设施由哪些构成？

8. 简要描述城市公共交通基础设施建设的一般程序。