社会多元化中的议题网络

“铁三角”、“影子政府”、“议题网络”都是学术概念，是用来解释政策过程的。但这些概念的出现在时间上是有着先后顺序的，因而，在一定程度上也能够反映现实政策过程在不同时期的状况。也就是说，即便是在20世纪，政策过程的演进也确实在这些概念出现的时间序列中表现出了不同的特征，有着一个从“铁三角”向“议题网络”演变的过程。特别是在政策问题建构方面，这种变化表现得更加明显。到20世纪70年代末，在描述政策过程时，学者们越来越多地使用“议题网络”的概念而不是“影子政府”或“铁三角”的概念，这是与全球结社运动、社会团体更多地参与政策过程联系在一起的。所以，“议题网络”的概念反映了20世纪70年代以来的政策过程现实。

托马斯·L.盖斯等人通过对利益集团的实证研究得出了这样的结论：“我们相信，在过去30年中，这种冲突的、可渗透的、不可预期的系统已经在美国发展起来了。许多铁三角继续在运转，但是他们的影响不如在40、50年代那样普遍，系统不再能被精确地描述为影子政府的松散集合。”^[59]此时，议题网络的概念已经成为一个基本的研究视角，也作为关于政策过程的解释框架而被确立了起来。不仅如此，学者们还在“议题网络”的概念中引申出了“政策网络”的概念。从字面上我们也可以看到，如果说“议题网络”的概念在关注点上是落脚于政策问题建构的，而“政策网络”的概念所关注的则是整个政策过程。其实，当我们把政策过程区分为决策和执行两个主要阶段时，政策网络的概念所关注的依然是决策这个阶段的事情，其关注重心依然是政策问题建构。在这一点上，政策网络的内涵更准确地体现在“议题网络”的概念中，是议题网络概念视野的扩大。随着这一视野的扩大，“铁三角”和“议题网络”概念所代表的两种观点都被包容于其中了。

在20世纪前期，随着政党政治向利益集团政治的演变，确实在政策问题建构方面存在着“铁三角”的格局。我们也必须看到，尽管利益集团也是属于社会的，但它仅仅是社会的一部分，而且是极小的一部分。当它进入了政策问题建构过程时，不仅不意味着民主的理想得以实现，反而是这种利益集团与政府部门、国会专业委员会构成的“铁三角”成了一个排斥公众的封闭的政策问题建构系统。所以说，民主在政策问题建构中的体现就是“铁三角”模式，作为社会而进入政策问题建构过程的是部分强势利益集团，而不是拥有主权的所有公民，它依然包含着一个社会治理的“中心—边缘”结构。在这一中心—边缘结构中，由“铁三角”构成的联盟不仅使政策问题建构而且也使整个政治过程都成了哈贝马斯所说的那种“公共生活的封建化”，政策问题建构权仅仅在“铁三角”中进行分配，由“铁三角”中的精英所把持。

民主政治的发展在20世纪后半期出现了新的变化，由于多样性、异质性的因素快速增长，特别是因为信息技术的发展而促进了社会的流动性，使异质因素充斥了整个社会空间并快速流动。到了20世纪后期，社会呈现出高度复杂性和高度不确定性的特征，以至于由“铁三角”构成的政治“中心”已经无法将全部社会问题纳入自己的控制范围。理查德·纽斯塔德在其研究中以“总统可能吗？”这一问题为题作了深刻的剖析，对美国行政组织系统的可管理性问题提出了质疑，尤其是对总统在政策过程中的地位问题作了揭示。根据纽斯塔德的研究，白宫的继位者经常会面对推动政策不断变化的流动的、可渗透的系统，同时既定的政治系统也出现了“去中心化”的趋势。这两个方面同时发力，使得总统的意志经常受到阻挠。即使仅仅为了达到最为简单的目标，总统也不得不进行广泛的协商，并时刻准备妥协。“总统的有利地位并不能确保他得到所期待的结果。总统欲对某人施加压力，但这个人同样可以利用可自由支配的有利条件对总统施加压力，这是对总统压力的反压力。命令式的权力只能产生有限的作用；说服于是变成了妥协。”^[60]社会力量可以从多个层面、多个侧面对国会和行政部门产生影响。在这种情况下，再将政策问题建构权限制在封闭的联盟中，其难度变得越来越大。

与此同时，公共部门本身更加“碎片化”了。20世纪70年代，美国国会中发生了“次级委员会革命”，50、60年代的国会中大约35个委员会现在已经被大约240个次级委员会取代了。^[61]次级委员会在数量上迅速增加，在管辖范围上也出现了重叠，这带来了美国政府的碎片化。相比于国会委员会，国会次级委员会在政策问题建构中所发挥的作用显得更为精细。“新的强大的次级委员会通过请求、接受的限制规则努力维护它们的影响力。比起之前的表现，国会在80年代以更加精细的方式影响着政策。专门化和地方分权的增加更加经常地使次级委员会卷入相互间以及与其母体之间的权限斗争中去。”^[62]

分离出来的国会机构在职员和资源方面都有着强烈的要求，而且也呈现出不断增长的势头，尤其是在新的利益集团进入政策议程获得了制度化的保证后，国会次级委员会的迅速增加实际上是通过组织的方式强化了新的利益集团进入政策议程，大大拓宽了新的利益集团参与政策问题建构的通道。这样一来，政策问题建构权也进一步分散了，“随着立法从一个阶段走向下一个阶段，冲突范围的持续变化常常意味着扩展。在一个阶段形成的交易和调停并不能在下一阶段得到坚持，因为谈判必须在每一个阶段重新开始。”^[63]正是因为这个原因，赫克罗将20世纪70年代末的政治与行政描述为“碎片化的”（fragmented）而不是“分部门的”（segmented），并认为参与者的集合变得不可预测，并且复杂化了，决策也倾向于原子化了。^[64]

就“碎片化”取替了“分部门”而言，无疑是政策环境的新变化，它使得“议题网络”的观念逐渐取代了“影子政府”。“影子政府相对而言是较为清晰的部门划分，部门主导着组织进入的限制，并强调长期关系——这促进了讨价还价与折衷，但议题网络是一种开放性的参与，在议题界定上只有有限的共识，政策制定也显得像是一个临时过程。”^[65]这一时期，社会也发生了巨大变化。在60、70年代，美国的中产阶级表现出了参与政治的热情，使得对政治感兴趣的公众不断增长。加上通讯技术的发展，通过计算机系统的电子邮件和远程电话使参与政治也变得更加便捷，从而为各种各样的团体参与政治提供了更为方便的途径。

上述可见，“铁三角”是在利益集团数量较少而且竞争不那么激烈的情况下发展起来的。随着竞争性利益集团数量的增多，“铁三角”格局也就很难维持下去了。在全球结社运动的背景下，竞争性利益集团呈现出了爆炸式增长的势头，而且，几乎每一个新集团也都拥有一些资源，都表现出了努力使自己的声音被政府听见的要求。这样一来，“越来越多的组织参与了决策制定，以至于将利益团体排除在决策之外也变得越来越难，这导致查尔斯·琼斯将当前的决策模式描述为‘脆弱的大六边形’而不是‘惬意的小三角形’。”^[66]这就是20世纪70年代政策问题建构方面出现的新情况。不过，如果仅仅是参与到政策过程中的主体数量的增长，那还只是意味着更多的利益集团希望进入到政策问题建构过程中来，也就只能说是在形式上发生了从“三角形”向“六边形”的变化，并没有从根本上改变政策建构过程的系统封闭性。所以，还不能说是开放性的议题网络形成了。从现实来看，这个时期确实走上了议题网络生成之路，其根本原因就是非政府组织的出现发挥了推动作用。

利益集团产生于工业社会治理体系的中心—边缘结构中，它们以参与者的身份努力跻身于“铁三角”，实现从边缘向中心的跃迁，在行动上表现为对国会委员会和行政部门施加影响以反映自己的利益诉求，但社会治理并不会因为利益集团进入了中心而改变中心—边缘格局。非政府组织大量涌现则使得情况复杂化了，因为，非政府组织并不是仅仅作为政府社会治理的助手出现的，所发挥的也不仅仅是辅助作用，它们不隶属于政府，不听命于政府，它们是那些有着独立的、自主的自治能力的组织，至少展现出这样的前景。在政策问题建构方面，非政府组织不是寄希望于影响政府，而是有着明显的直接进入到政策问题建构过程中来的愿望，他们已经以政府的合作伙伴的面目出现，而不是以传统的“压力集团”的角色发挥作用。

当非政府组织参与到政策问题建构中时，社会治理的“中心—边缘”结构开始松动，预示着一种“多中心”甚至“无中心”的网络结构的出现。此时来认识政策过程，就会发现，“如果‘网络’的概念被作为一种标签来描述赫克罗的议题网络的竞争性和一次性的互动，那么它不应该以一种不合格的方式延伸到覆盖影子政府之类的永久性部门网络中”。^[67]非政府组织的兴起所带来的是政策网络的出现，从而使“议题网络”与“影子政府”的区别显得更加明显了。在某种意义上，非政府组织在政策问题建构中所发挥的作用大大地丰富了“议题网络”概念的内涵。根据杰克·沃克的研究，非政府组织经历了这样一个成长过程：与“二战”前相比，20世纪80年代有更多的利益集团在华盛顿活动，其中，市民自治团体所占的比重更大了。“报纸一直充斥着新协会成立的报道，政治领导人也在大声抱怨来自于‘某一利益集团’的不合理的压力。这些报道不仅意味着集团总体数量的增长，而且表明市民团体的数量比其他团体数量有更大的增长，这产生了偏离传统利益集团的职业基础的趋势。”^[68]

其实，非政府组织是在一波“新市民社会”运动中成长起来的，以非政府组织的形式出现的“市民团体”与之前的“自治团体”有着截然不同的特征，而且它们并不能与利益集团放在一起来加以认识。非政府组织致力于与政府之间建立起相互依存、相互制约和相互监督的关系，往往把参与与自治统一了起来。虽然沃克带着陈旧的利益集团观念去谈论非政府组织，但他对非政府组织成长过程的描述却是合乎实际的：“职业化团体成立于19世纪中期，但花了几乎一个世纪才产生出职业化团体的一半，余下的另一半是在二战以后才建立的。相反，市民团体直到20世纪60年代才产生，在接下来的20年中，市民团体却以两倍于所有类型职业化团体的速度爆炸性增长。”^[69]

沃克所说的“市民团体”就是非政府组织，它的快速成长意味着在社会中出现了不同于政府但又与政府平等合作的治理主体。正是因为非政府组织加入到了政策问题建构过程中来，使得“议题网络”中不再呈现出异口同声的状况，甚至不再有主导性的声调。这就是鲍姆加特纳等人所指出的，“从1960年前后开始，利益集团动员的巨大优势逐渐被公民和消费者团体与日俱增的动员弄得支离破碎。后者在许多经济领域中已经活跃起来，将以前相对绝缘的次级系统转变为充满更多冲突的政策网络，这些冲突性的网络对政策目标首次表现出重大分歧，这一点引人注目。”^[70]

由于非政府组织的涌现，不仅由强势利益集团与国会专业委员会、政府部门所构成的“铁三角”消踪匿迹了，而且，由竞争性利益集团构成的“议题网络”也被冲击得七零八落。在非政府组织加入进来后，“议题网络”所展示出来的其实是一种新的治理结构，不仅在政策问题建构方面，而且对于整个政策网络，都实现了重塑。只有到了此时，“议题网络”的概念才获得了实质性的意义，也就是说真正成为了网络。前述已经指出，从“铁三角”到“议题网络”反映了现实政策问题建构所发生的变化，但在“议题网络”的概念提出的时候，依然可以看到“铁三角”或“影子政府”的身影。所以，在“议题网络”的概念提出时，受到了很多的质疑。如弗里曼和史蒂文斯就认为，从“铁三角”到“议题网络”只代表了标签变化，“赫克罗的‘议题网络’在概念上几乎没有扩展40年前格里菲思的‘漩涡’所没有做到的，仅仅改变了标签。”^[71]格兰特·乔丹（Grant Jordan）也批评道，“议题网络”的概念仅仅是重新装满了旧瓶子而没有添加新的内容。即使赫克罗本人，后来也发生了动摇，甚至说那种认为伴随着膨胀了的国家政策的“议题网络”注定要取代华盛顿更为熟悉的“影子政府”政治的观念是愚蠢的。然而，非政府组织的出现却改写了历史，彻底终结了“铁三角”的使命，使一个具有冲突性的、可渗透的、不可预测的政策问题建构过程成为触手可及的新生事物。也就是说，真正的“议题网络”正在生成，它所包含着的发展前景可能是赫克罗也未能想到的。

当然，非政府组织的独立性和自主性还未充分获得，但它与政府间的平等合作已经显现出某些端倪，特别是在政策问题建构方面，已经展现出了“议题网络”的魅力。在非政府组织的行动中，以政府为中心的政策问题建构模式被打破了，“不是集团联合起来控制某个项目，以至于没有人能说某个人能控制政策或议题。”^[72]因为，政策问题建构权扩散了，议题网络中的异口同声被围绕着议题争论所替代。此时，要在临时组成的网络中达成共识就如同“试图在废墟中建立联盟”，或者无法达成，即使达成了也会倾覆。如果说“影子政府”的概念表现的是多元精英的治理，其中多元主体的互动仍然打造出政策问题建构的线性模式，那么，议题网络则是一个完全否定了中心—边缘结构的体系，使得政策问题建构权高度分散。尽管在今天的现实中所存在的“议题网络”还可以明显地看到中心—边缘结构，但非政府组织的成长必将逐渐推动社会治理的“去中心化”，从而在解构中心—边缘结构的基础上塑造出平等、合作的政策问题建构局面。这个时候，议题网络的概念将会融入政策网络的概念之中，或者说，议题网络其实只是政策网络的一个具体的构成部分和政策问题建构特定阶段中的一种表现形式。