甘肃贫困地区贫困人口自我发展能力研究

甘肃贫困地区贫困人口自我发展能力研究_甘肃省第六次全国人口普查研究成果汇编

当前是我省扶贫开发工作的难点攻坚期，而且也是政策机遇的叠加期。回顾甘肃扶贫开发战略的实施，不难看到，甘肃的发展有着自身的独特性，比如，甘肃定西在“陇中苦瘠甲于天下”的环境中，用“三苦”精神，走出了一条自然条件恶劣地区脱贫致富的成功路子。甘肃区域间经济社会发展差异巨大，地理环境、资源基础、历史文化和经济实力水平悬殊。在这样一个差异很大的区域内，本研究将通过阐释甘肃贫困地区人口自我发展能力的内生路径和外生路径，提出贫困地区增强贫困人口自我发展能力的建议。

甘肃有组织、有计划的扶贫开发实践实施20多年以来，取得了卓越的成就，但是随着反贫困实践的进一步深入，贫困明显呈现出了一些新的特征———区域性、民族性、脆弱性，究其原因主要是由于贫困地区贫困人口自我发展能力较弱。本文把能力分析方法引入地区经济发展之中，认为贫困地区贫困人口自我发展能力是贫困人口利用自然资本、物质资本、人力资本和社会资本实现价值创造的各种组合。这种能力强调的是区域经济发展的自身基础和造血功能，但它不排斥外围力量对这一地区经济发展的推动作用，相反，它是外围力量发挥作用的内在基础。

本研究针对贫困地区的实际状况，构建了贫困地区自我发展能力评价指标体系，并运用此体系对甘肃省43个国家重点贫困县的地区自我发展能力进行了评价，结果证明贫困地区自我发展能力的高低与地区经济发展的要素集聚程度、发展潜力、发展支撑条件、灾害条件、初始条件等因素有很大的相关性。并以此为基础，基于自然资本、人力资本、社会资本和特色产业的视角提出了培育地区自我发展能力的相关对策建议。

一、甘肃贫困地区贫困人口扶贫开发状况概述

甘肃历史上曾被称为“苦瘠甲于天下”的地方，是全国最早有计划、有组织、大规模开展扶贫工作的省份之一。经过多年来持续不断的扶贫开发，甘肃扶贫开发工作取得了巨大的成就。但是，由于贫困是一个涉及经济、社会、生态、文化、权利等多重因素的集合概念，导致贫困的成因非常错综复杂，决定了甘肃反贫困是一个长期而艰巨的系统工程。

（一）甘肃扶贫开发历程

甘肃省的扶贫开发工作始于20世纪80年代初的“两西”建设，迄今为止，大体经历了以下几个重要的节点。

第一个节点是1982年，在国家第一次有组织、有明确目的、有明确范围、有明确资金投入、有明确奋斗目标的减贫计划下，我省拉开了专项扶贫的序幕。1983年，国务院把以定西为代表的中部干旱地区20个县和河西19个县（即两西地区）列入“三西”建设范围，由单纯救济向经济开发转变，按照“兴河西之利，济中部之贫”的指导思想，进行区域性重点开发建设，重点解决了一些最贫困地区农村“食不果腹、住不遮风雨”的绝对贫困问题。

第二个节点是1986年，国家在借鉴“三西”建设的经验基础上，成立了专门的机构，重点对高寒阴湿地区的21个县和陇东老区的9个县进行重点扶持。这一阶段，我省完成了有组织、有计划大规模的扶贫开发的基本布局。

第三个节点是1994年之后，甘肃省制定了“四七”扶贫攻坚计划，提出到20世纪末，解决400多万人的温饱问题，进入扶贫攻坚阶段。截至2000年底，甘肃全省尚有从未解决温饱问题的农村贫困人口68万多人，占农村总人口的3.36%；加上因灾返贫的121万多人，共有贫困人口196.03万，占农村总人口的9.4%，虽然没有能够如期完成全省制定的“四七”扶贫攻坚计划。

第四个节点在2001年，扶贫开发整体上从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段，基本建立了低保维持生存、扶贫解决发展的工作机制和制度保障。

（二）甘肃贫困问题现状

经过了多年大规模的、卓有成效的扶贫开发，我省已成功走出来了一条以“经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与生活保障相衔接”的特色扶贫开发道路。但是，由于扶贫开发工作中存在的“边际收益递减”现象，我省整体贫困现象依然存在，仍然是制约全省经济社会发展的最大拦路虎。按照国家2300元扶贫新标准，我省2011年测算的贫困人口约1300万人，其中扶贫对象800余万，高于国家分解基数722万的数据。

目前，甘肃省农村扶贫工作面临的形势是贫困面广、程度深、返贫率高的问题突出。一方面，甘肃省整体上解决温饱问题，但还留有尾巴，农村贫困人口的地域分布已由几乎遍布全省，变为基本集中在青藏高原、黄土高原和秦巴山区西部的交汇地带，成为甘肃省扶贫的“硬骨头”。另一方面，已经基本解决温饱的标准很低，稳定性很差，极易返贫。

2011年，我省进入国家新十年扶贫开发纲要六盘山片区、秦巴片区、甘肃藏区集中连片特殊困难地区有58个县区，占全国片区县总数的10%，为进入比例最高的省份。其中，六盘山片区涉及兰州、白银、天水、武威、定西、平凉、庆阳、临夏8个市州40个县区，贫困人口206.40万人，贫困发生率15.49%。2010年农民收入2874元，比全省平均水平低551元。秦巴山片区涉及陇南全市9县区，贫困人口61.45万人，贫困发生率24.98%。2010年农民人均纯收入2299元，比全省平均水平低1126元。藏区片区涉及甘南州8县市和武威市天祝县，贫困人口18.97万人，贫困发生率26.13%。2010年农民人均纯收入2704元，比全省平均水平低721元。尽快解决这些贫困人口的温饱和小康问题，已经成为甘肃今后扶贫开发过程中一个非常艰巨的任务，成为甘肃构建社会主义和谐社会中的一块“硬骨头”。

（三）当前甘肃贫困地区贫困人口发展面临的问题

甘肃贫困面广、程度深、返贫率高的问题突出，面临许多困难和问题。据调查，我省每年脱贫的人口中约有2/3处于脱贫不稳定状态，他们中的多数基本上无财产积累，家境极其脆弱。自然灾害、家庭健康、市场物价、金融危机和劳务就业状况及婚丧嫁娶等，都可导致他们中的一大部分户立刻出现返贫现象。据调查，甘肃省每年脱贫的人口中约有三分之二左右处于脱贫不稳定状态。农村正常年景返贫率约为15%-20%，灾年约达30%-40%，而遭特大灾年等则基本全返贫。而在返贫因素中，因学致贫约达24%，因病致贫返贫约达18%。全省农村75%以上的低保户、80%以上的扶贫对象、每年80%以上的自然灾害均集中在58个片区县。甘肃的贫困地区贫困人口的发展面临的主要问题有六个方面：

（1）与全国的发展差距仍在进一步拉大。从农民人均收入看，2010年，贫困地区农民人均纯收入仅相当于全省平均水平的75.9%，相当于全国扶贫工作重点县平均水平的79.4%。农民人均收入与全国的差距呈持续拉大的趋势。从扶贫攻坚的任务看，按照2300元标准，我省贫困发生率仅次西藏，全国第二，不仅贫困面广，而且贫困程度深，与全国同步脱贫面临巨大压力。贫困县的财政自给率低，普遍靠转移支付，多年来吃饭建设均靠国家支持。

（2）整体滞后中的大面积贫困。与东中部地区相比，甘肃由于经济发展整体水平较低、地方财政困难而导致地方扶贫开发的投入能力有限，难以靠自身力量解决如此大规模贫困人口的脱贫问题，表现为“整体滞后中的大面积贫困”，同时，我省因资源性缺水、水土流失及高寒阴湿引发的生态性贫困问题突出。山地占到全省总面积的70%，贫困地区可利用耕地80%以上都是山地。风沙、冰雹、洪涝、泥石流等自然灾害频繁发生，十年九旱，是全国最典型的干旱省份之一。全省农村75%以上的低保户、80%以上的扶贫对象、每年80%以上的自然灾害均集中在58个片区县，扶贫工作成本比西部其他省的扶贫工作重点县约高出25%～35%左右。

（3）贫困地区底子薄，发展后劲不足。贫困地区70%的劳动力分布在第一产业，贫困地区农民从二、三产业得到的收入所占比重较小。贫困地区兴办的特色增收产业普遍规模小、品质低、商品转化率不高、竞争力弱，极易受各类市场风险的冲击。一些扶贫龙头企业多数也是粗加工水平，产业链条短、附加值低、抗风险能力差。

（4）生态环境型贫困。甘肃的贫困人口与东中部地区的“产业型贫困”不同，他们多表现为“生态环境型贫困”，脆弱的自然条件、恶劣的生态环境严重制约着稳定解决贫困地区群众温饱的进程。

（5）扶贫开发难度加大，成本增加。随着全省扶贫工作进入新阶段，扶贫范围和领域不断扩大，改善基础条件、培育增收“造血”产业、缩小区域间差距，资金需求成倍增加，工作难度也越来越大。

（6）农村贫困人口整体素质普遍低。我省贫困地区人均教育、卫生支出，分别是全国平均水平的67%和28.8%。农村劳动力平均受教育不足6年、文盲半文盲率在10%上下，每万人中仅有专业技术人员103人，民族地区更突出。而这种状态在一些极偏边远乡村还在代际传递或延续，深深影响着农村脱贫进程。

二、贫困地区贫困人口自我发展能力诠释

我们党、政府社会各界对贫困问题一直相当重视，厘清贫困、贫困地区和贫困人口等概念，对于解决贫困问题是非常重要的。本部分将在梳理相关概念的基础上，诠释在中国后发大国背景下，贫困地区贫困人口自我发展能力的内涵、特征、方法及应用。

（一）相关概念界定

1.贫困

贫困的认识是分层次的，应主要区别“宏观贫困”与“微观贫困”。宏观贫困是区域意义上的贫困，即是从整体角度看待贫困。例如，国家贫困、地区贫困、农村贫困、城市贫困等。从这个角度来理解，低收入国家都是贫困的国家，而高收入的国家则不是贫困国家。微观贫困是个体意义的贫困，即从个人和家庭角度看待贫困。从这种角度来看，所有国家都有贫困问题，美国也不例外。综合而言，本研究中所指的贫困是宏观贫困概念下的微观贫困，具有一些共同特征：第一，从对于贫困定义的界定来看，贫困具有人们普遍认可的客观社会性。第二，从历史演进的角度来看，贫困呈现出动态性、历史性。第三，从贫困的成因与表现形式来看，贫困又具有复杂性和多元性。第四，从贫困的实质来看，贫困的核心是指能力的欠缺。

2.贫困地区

我国官方对贫困地区并没有作一严格的界定，中央政府也没有以法规的形式明文规定贫困地区，只是制定了贫困县的标准。就西部而言，人们普遍认为，云南、贵州、甘肃、青海、四川等省份是贫困地区，但国家始终没有明确过哪些省份是贫困地区。就目前人们一般意义上所说的贫困地区，主要是指国家确定的国家贫困县。1985年以后，我国共确定并公布了三批国家级贫困县，我国的贫困人口大部分分布于国家级贫困县内。第一批公布于1986年，共328个县。第二批公布于1991年，增加了256个5亿元专项贷款县。第三批公布于1993年，最后确定592个国家扶持县。

2012年3月19日，国务院扶贫开发领导小组办公室在其官方网站公布了592个国家扶贫开发工作重点县名单。涉及甘肃省的贫困县主要有58个县进入三大片区。其中六盘山区40个县，秦巴山区9个县，四省藏区9个县。“两州两市”（甘南州、临夏州、陇南市、定西市）所有县（市、区）全部进入国家扶持范围。六盘山区40个县是：永登县、皋兰县、榆中县、靖远县、会宁县、景泰县、清水县、秦安县、甘谷县、武山县、张家川县、北道区、古浪县、崆峒区、泾川县、灵台县、庄浪县、静宁县、庆城县、环县、华池县、合水县、正宁县、宁县、镇原县、安定区、通渭县、陇西县、渭源县、临洮县、漳县、岷县、临夏市、临夏县、康乐县、永靖县、广河县、和政县、东乡县、积石山县。秦巴山区9个县是：武都区、成县、文县、宕昌县、康县、西和县、礼县、徽县、两当县。四省藏区9个县是：合作市、临潭县、卓尼县、舟曲县、迭部县、玛曲县、碌曲县、夏河县、天祝县。

3．贫困人口

贫困人口的理解是广泛的，从主客观因素角度看，贫困人口的类别有相对贫困与绝对贫困。相对贫困是指与拥有较高收入的参照组相比较之后产生的贫困感觉。具有一定的主观性，依赖于一定的价值判断而存在。绝对贫困是指低于维持身体有效活动的最低指标的一种贫困状态，从这个角度看，一个社会的贫困人口问题是可以消除的。从物质和精神层面看，贫困人口还可以分为狭义贫困人口与广义贫困人口。狭义贫困人口是指经济意义上的物质生活资料匮乏而导致生活水平低于社会标准的贫困人口。广义贫困人口是指由收入贫困、能力贫困和权利贫困的集合而造成的贫困人口。其中收入贫困人口就是狭义贫困；能力贫困是指人们获取生活资料的能力不足，直接表现就是挣钱能力的不足；权利贫困是指作为社会成员应享受的政治和文化权利的丧失。这三者之间的关系是，收入贫困是贫困的表现形式，能力贫困和权利贫困是造成贫困的直接原因。

4．区域自我发展能力

从学科内涵的方面，贫困地区贫困人口的自我发展能力是归属于区域自我发展能力这一概念的，是区域自我发展能力的集中体现。从实践意义上讲，它将是解决一方水土、一方人可与一方经济的结构优化问题，而非经济产出最大化问题。即区域自我发展能力是区域“经济资源”的“联结能力”，以及由此带来的空间结构的创生、采用和扩散。它是一个地区在国家战略的指导下，利用本区域自然资源、人力资源和社会资源，通过有价值活动而实现区域发展的各种组合。这样一来，区域自我发展能力起码包括两种能力，一种是区域经济资源的利用能力，可通过生产效率的提高来表征；另一种是区域经济资源的创生能力，要通过新技术、新产品、新组织、新的原料供应地、新的市场来反映。可通过区域发展案例来进一步认识，比如说，甘肃定西的发展方式，改革开放很长一段时间以来，定西人民的生活并未见根本好转，农民“穿的黄衣裳（救济的军衣），吃的救济粮，住的土窑洞，睡的无席炕”，生活十分困难，素有“陇中苦瘠甲于天下”之称。而现今定西市经济实力已明显增强，总结定西的发展成果，可以看到：在区域交通不便、自然条件恶劣的环境下，通过弘扬“领导苦抓、部门苦帮、群众苦干”的“三苦”精神①，用一种信念增强了区域经济资源的创生能力，把小土豆做成了大产业，初步走出了一条自然条件恶劣地区脱贫致富的成功路子。从定西的实践中，还可以看到区域自我发展能力界定的三个方面，即区域自我发展能力是与区域自身的资源优势、区位优势相区别的；区域自我发展能力的增强并未使原有恶劣的生态环境雪上加霜；区域自我发展能力是一个相对抽象的概念，重在对区域资源“联结”能力的认识。

（二）区域自我发展能力的实现基础

传统区域分工理论以区域资源的自然禀赋为依据，形成了以区域资源-区域分工-利益激励为主要内容的研究路线，但是随着中国区域发展实践的深入推进，这种思路已不能适应发展实践的需要，根据前述区域自我发展能力的阐述，作者提出了如图2.1实线所示的分析路线，虚线表示传统区域分工研究路线。

图2.1　区域自我发展能力的实现

1．区域资源是本研究路线的基础

这里所指的资源是指对人类有用途和有价值的、从而为人类生存与发展所必需的一切天然物质和人类创造物。之所以使用这样的界定，主要是因为，该界定体现了资源的本质属性是建立在“价值”基础上的“稀缺性”。“价值”特征表现在资源作为投入物，以要素形式渗入到生产、生活、服务等社会基本活动领域中，通过满足人类特定的需求，实现了“物，主体化”的过程，体现了能力实现的价值取向；“稀缺性”反映的是资源的相对稀缺性，这种稀缺不是指资源的绝对数量，因为对于人类无限的需求而言，它是相对的，但它又是绝对的，是人类面临的永恒问题，表明了能力实现的约束状况。需要交代清楚的是：由于资源的本质属性是建立在价值基础上的稀缺性，但“稀缺性”主要是从资源配置的视角看问题，能力更多的是一个生成问题，需要从“价值”的角度，从资源“联结”能力和匹配效率方面来研究。为此，作者将区域经济资源抽象为四大资本，即“自然资本”、“物资资本”、“人力资本”和“社会资本”。物质资本与可贸易的自然资本构成了区域自我发展能力实现的物质基础，区域自我发展能力的实现必然要以物质基础的占有或使用为基础；社会资本和人力资本构成了区域自我发展能力实现的主体，在一定程度上体现着区域自我发展能力。反映在自然资本、物质资本层面的“联结”能力是区域自我发展能力的表层结构，而侧重于人力资本、社会资本实现的“联结”则是区域自我发展能力的深层结构。

2．区域自我发展能力是本研究路线的核心

前述已对区域自我发展能力做了界定。在具体的研究中，还需要补充的是，区域自我发展能力，作为一种“联结”经济资源的能力，在现实中的表现层面是不同的。大体而言，主要包括三种形式：其一，惯例式的联结能力，表现为一种不随时间而改变的“通类思想”②（generic idea）现实化，可表示为L→L，其中，L表示区域自我发展能力代表的联结能力；其二，信念式的联结能力，表现为在某个特定阶段由集体的顿悟而带来的“通类思想”现实化，可表示为L→……→L→L（t＋1），其中L（t＋1）表示联结能力已发生改变；其三，知识式的联结能力，表现为长期随时间而演变的“通类思想”现实化，表现为L（t－1）→L（t）→L（t＋1）。其中L（t－1）、L（t）、L（t＋1））表示不相同的可变规律。这三种能力受到利益激励后遵循的是不同的变化规律，所以在对具体区域实证研究时，需要具体区别对待。

3．区域利益协调是研究区域自我发展能力的根本

区域利益分为两类，一类是区域通过产业分工而带来的直接利益，其作用是通过利益反馈提高分工效率的进一步提升。另一类是由空间功能分工而带来的间接利益，作者认为，要使这种空间功能分工实现，就必须形成一种机制来分担或分享它们相互作用所产生的代价或收益。由于空间价值的难以精确度量，所以这种分工只能是一种再分配机制作用下的分工。从理论上讲，若要通过相互谈判实现再分配，当且仅当受益方面临困境时，即受损方已实现了生态价值的内部化，才会主动提出实现功能分工。从这一点上讲，在实践中要使功能分工实现，就必须建立完善的公共财政均等化政策，以弥补损失方的受损。

三、甘肃贫困地区贫困人口自我发展能力实证分析

本部分将以甘肃国家重点扶贫县为分析样本，利用主成份分析法分析贫困地区贫困人口自我发展能力的状况与影响因素。主要制约因子主要从要素集聚因子、外部支持因子、发展潜力因子、发展支撑因子、约束因子和初始条件因子。

（一）样本确定及数据来源

样本的确定、数据的采集和处理是本章进行贫困地区自我发展能力实证研究的前提和基础。

1.贫困地区样本的确定

本文对于贫困地区的样本选定主要依据国家扶贫办公室制定的592个国家重点贫困县，并以甘肃省43个国家贫困县作为分析的对象。

2.数据来源

本文的截面数据的年份确定为2010年。

本章使用的数据主要来源于：

《甘肃省2010年第六次全国人口普查数据》

《2011甘肃省统计年鉴》

《甘肃省扶贫开发资料汇编（2011年）》

《中国扶贫开发报告2011》

中国扶贫开发网（网址：http://www.cpad.gov.cn/）

（二）甘肃省贫困地区自我发展能力总体评价

1.原始数据库的建立

考虑到数据收集的限制，本文选取甘肃省下辖的四十三个贫困县作为样本，并针对贫困地区的特殊性，对贫困地区自我发展能力指标体系进行了调整（如表4-1）。依据贫困地区自我发展能力指标体系，查询相关统计数据资料，建立原始数据库。

2.原始数据逆指标的转换

为保证评价体系中指标的同趋势，需要对指标体系中的部分逆指标进行处理，主要有X1、X4、X5、X19、X21的数据。

表3-1　甘肃省贫困地区自我发展能力指标体系

3.原始数据的标准化

由于贫困地区自我发展能力指标通常都是有度量单位的，由这些指标的观测数据所计算的协方差矩阵或相关矩阵必然要受到指标量纲的影响，不同的量纲和数量级将得到不同的协方差矩阵或相关矩阵。所以，为了避免计算结果受指标量纲和数量级的影响，保证其客观性和科学性，在进行其他运算之前，必须对原始数据进行标准化处理。其标准化计算公式为：

式中：xij为标准化后的数据；

Xij为原始数据；

Xj为第j个指标的平均数；

Sj为标准差。

4.分别按照不同的子系统提取主因子

（1）自然子系统

经SPSS13计算，得到样本相关系数矩阵、提取因子、因子载荷分析、因子旋转和方差极大化旋转后的因子载荷矩阵，因篇幅限制，数据可见本报告原提交稿，其中旋转后的因子载荷矩阵如表3-2所示。第一个主因子主要由变量由X1和X2，即海拔和无霜期等指标决定，它们作用在第一主因子上的载荷分别为0.923、0.917，用Y1表示。第二个主因子主要变量由X4和X5，即受灾率和成灾人口比率等指标决定，它们作用在第二主因子上的载荷分别为0.896、0.824，用Y2表示。第三个主因子主要变量由X6、X7、X3，即人均耕地面积、耕地有效灌溉率、年均降雨量等指标决定，它们作用在第三主因子上的载荷分别为0.912、0.685、0.521，用Y3表示。

表3－2　方差极大化旋转后因子载荷矩阵

Extraction Method:Principal Component Analysis.
Rotation Method:Varimax with Kaiser Normalization.

（2）社会子系统

同样方法，社会子系统旋转后的因子载荷矩阵如表3－3所示。其中，第一个主因子主要由变量X11、X8、X10，即通电视村比率、通电村比率、通电话村比率等指标决定，它们作用在第一主因子上的载荷分别为0.862、0.834、0.791，用Y4表示。第二个主因子主要变量由X12和X9，即通自来水村比率和通路村比率等指标决定，它们作用在第二主因子上的载荷分别为0.947、0. 196，用Y5表示。第三个主因子主要由变量X14、X13、X15，即平均万人拥有的教师数、平均万人拥有的医生数、农业机械化率等指标决定，它们作用在第一主因子上的载荷分别为0.729、0. 716、0.708，用Y6表示。第四个主因子主要变量由X17和X16，即扶贫资金投入和离区域经济中心的距离等指标决定，载荷分别为0.868、0.822，用Y7表示。

表3－3　方差极大化旋转后因子载荷矩阵

Extraction Method:Principal Component Analysis.
Rotation Method:Varimax with Kaiser Normalization.

（3）人力资本子系统

人力资本子系统方差极大化旋转后因子载荷矩阵如表3－4所示。第一个主因子主要由变量X18、X20、X21、X19，即总人口、人口密度、农村文盲半文盲率、人口自然增长率等指标决定，它们作用在第一主因子上的载荷分别为0.785、0.721、0.622、0.621，用Y8表示。第二个主因子主要变量由X22和X23，即城镇化率和劳动力资源比重等指标决定，它们作用在第二主因子上的载荷分别为0.931、0.919，用Y9表示。

表3－4　方差极大化旋转后因子载荷矩阵

Extraction Method:Principal Component Analysis.
Rotation Method:Varimax with Kaiser Normalization.

（4）经济子系统

人力资本子系统方差极大化旋转后因子载荷矩阵如表3－5所示。第一个主因子主要由变量

X29、X34、X26、X32，即农业总产值、人均城乡居民储蓄存款额、固定资产投入、财政自给率等指标决定，它们作用在第一主因子上的载荷分别为0.970、0.914、0.571、0.428，用Y10表示。第二个主因子主要变量由X33、X31、X30、X25，即第三产业产值占GDP的比重、人均全社会消费品零售总额、乡镇企业总产值、农民人均纯收入等指标决定，它们作用在第二主因子上的载荷分别为0.992、0.962、0.730、0.647，用Y11表示。第三个主因子主要变量由X27、X24、X28，即经济密度、人均GDP、限额以上工业总产值等指标决定，它们作用在第三主因子上的载荷分别为0. 921、0.895、0.729，用Y12表示。

表3-5　方差极大化旋转后因子载荷矩阵

Extraction Method:Principal Component Analysis.
Rotation Method:Varimax with Kaiser Normalization.

5.样本因子得分计算

根据各个子系统的方差极大化后的样本初始值，计算出样本因子得分（略）。

6.从个主因子得分中提取主因子

根据各主因子得分表的指标值，再次运用因子分析法提取主因子，处理后相关系数特征值为0.875，比较显著。利用方差最大化旋转得到因子载荷矩阵（表3-6），解释各个主因子。第一个主因子变量主要由Y9和Y10，即人力资本结构和要素投入两个指标决定，载荷值分别为0.956 和0.955，把这个主因子称为要素集聚主因子。第二个主因子变量主要由Y7和11，即政策主因子和经济结构主因子两个指标决定，载荷值分别为0.917和0.871，把这个主因子称为外部支持主因子。第三个主因子变量主要由Y4、Y8、Y6，即社会文明主因子、人力资本总特征主因子、科技教育主因子等指标决定，载荷值分别为0.838、0.606、0.582，把这个主因子称为发展潜力主因子。第四个主因子变量主要由Y5和Y3，即基础主因子和资源主因子两个指标决定，载荷值分别为0.870和0.850，把这个主因子称为发展支撑主因子。第五个主因子变量主要由Y2，即脆弱性（自然灾害）因子决定，载荷值为0.833，把这个主因子称为约束主因子。第六个主因子变量主要由Y12和Y1，即经济总量和自然条件两个指标决定，载荷值分别为0.895和0.618，把这个主因子称为初始条件主因子。

表3-6　方差最大化旋转后因子载荷矩阵

Extraction Method:Principal Component Analysis.
Rotation Method:Varimax with Kaiser Normalization.

7.样本得分及排序

计算各样本主因子得分，得到个样本得分（表略）。从要素集聚主因子来看，居前列的是榆中县、麦积区、武都区、秦安县、临洮县。榆中县和临洮县紧邻兰州，收益于区域经济中心的辐射效果较为明显，经济要素集聚能力明显较强；麦积区和武都区分别是天水市和陇南市的地级市所在地，分别是各市要素集聚中心；秦安县是甘肃省小商品集散地，要素集聚能力较强。排名后五位的县分别是合作市、卓尼县、临潭县、夏河县、华池县。从外部支持主因子来看，临夏县、和政县和积石山县享受的扶贫政策支持最多，其中临夏县、和政县和积石山县都隶属于临夏市，是甘肃省回族的主要聚居地，各县的贸易比较发达，第三产业所占比重较高。文县、康县、环县和两当县排在后面。从发展潜力主因子来看，武都区、广河县、临夏县、文县和东乡县排在前五位，会宁县、安定区、夏河县、通渭县和环县排在后五位。这说明武都区、临夏县、文县、广河县和东乡县无论是在人力资本积累，还是现代文明的普及程度方面，都领先于其他各县，已经具有了快速发展的起飞准备。从发展支撑主因子来看，合作市、天祝县、麦积区、安定区和夏河县分别排在前五位，康县、张川县、礼县、环县、和宕昌县分别排在后五位。这说明合作市、麦积区、天祝县、安定区和夏河县不仅具有得天独厚的资源优势，而且具有较好的基础设施，经济发展的支撑条件较好。从约束主因子来看，秦安县、武都区、清水县、张川县和西和县分别排在前五位，榆中县、东乡县、渭源县、古浪县和天祝县分别排在后五位。从初始条件主因子来看，华池县、文县、永靖县、麦积区和武都区分别排在前五位，天祝县、卓尼县、夏河县、合作市和临潭县分别排在后五位。

8.各县地区自我发展能力综合得分分析

各贫困县地区自我发展能力受到6个因子的共同影响，为了能对各个地区的可持续发展能力进行比较，采用各因子正交旋转后的方差贡献率归一后作为权重，计算各个地区的综合因子得分，并进行地区排序。见表3-7所示，甘肃省43个国家贫困县中，地区自我发展能力较强的前五个县分别是麦积区、榆中县、武都区、秦安县和临洮县。这五个县各有优势：麦积区市天水市的主城区之一，是区域经济文化中心，是西陇海线的交通要道；榆中县和临洮县距离甘肃省省会城市兰州的距离非常近，是兰州城市经济文化扩展的主要受益区；武都区是陇南市的中心城市，生产生活的自然条件较为优越；秦安县位于天水市，虽然县域规模不大，交通条件不是非常便利，但是秦安县的商业意识却独具优势，是甘肃省乃至西北地区小商品的重要集散地。临潭县、康县、夏河县、两当县和环县是地区自我发展能力最弱的五个县，其中临潭和夏河隶属于甘南藏族自治州，区内人口较多，区内产业主要以农业为主，但是海拔较高、无霜期较短、降雨量较少，农业生产效率较低；康县和两当县隶属于陇南市，虽然生产生活的自然气候较好，但是区内人口稀少，自然条件较差，大都是高山深沟，可供耕作的土地较少，交通不便，发展能力弱；环县隶属于庆阳市，三面都与陕西省和宁夏回族自治区接壤，与甘肃省中心城市兰州市、天水市距离较远，所受经济辐射最小，县辖区面积较大，但是大部分都是戈壁沙漠分布地带，可供耕地较少，另外，县内是自然灾害频发地带，因此，自我发展能力最弱。

表3-7　各贫困县地区自我发展能力综合得分及排序

四、甘肃贫困地区贫困人口自我发展能力的培育

甘肃省贫困地区大都地处海拔较高、交通不便、生态脆弱的地区，这些地区在整体区域内部具有非常重要的生态屏障作用，是经济社会发展的基础条件，但长期粗放式开发的经济增长和扶贫开发方式使得自然生态和社会发展滞后于经济增长，并且这种滞后性已经成为经济进一步发展的主要瓶颈。为此，需要从如下四个方面提升甘肃省贫困地区贫困人口区域自我发展能力。

（一）基于自然资本视角培育贫困地区贫困人口自我发展能力

区域资源要素禀赋的不同决定了地区自我发展能力的不同，尤其是自然条件对地区发展的限制很难人为改变，但是从空间开发发展的视角来看，每一个自然条件不同的区域却在区域发展中发挥着相互迥异的功能，如生态功能、经济功能、政治功能等等，当然这些地区的功能不仅仅是受自然条件约束，而是在诸多条件的共同作用下形成的。

甘肃省贫困地区贫困人口自我发展能力较弱，生态环境的不断恶化是一个主要的原因。虽然从20世纪80年代末开始，我国政府陆续实施了“三北”防护林、退耕还林、退牧还草等生态工程，但这些工程的实施，没有建立起一个长效的生态补偿机制，造成很多贫困地区长期陷入自然生态“保护-破毁”的恶性循环中，需要10年或15年投入大量的人力、财力、物力的生态修复，却在1年或2年的时间由于政策松动（或变化）而破毁。

首先，加快建立生态补偿机制。参照由中央政府直接拨付的我国森林生态效益补偿基金,设立专门的生态效益补偿基金,由中央财政直接拨付,用于处于禁止或限制开发区域贫困地区的生态修复和维护。继续完善区域间合作和对口支援方式进行的受益者补偿,探索对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金的做法,考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金。完善有利于区域生态保护的税费制度,加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。

其次，促进形成规范的财政转移支付。进一步增加对禁止或限制开发区域贫困地区用于生态环境建设的专项转移支付,积极争取尽快将限制开发区域贫困地区的经常性生态环境建设资金纳入中央政府预算科目。加快研究制定《财政转移支付法》,明确规定用于全国限制开发区域贫困地区经常性生态环境建设资金的增长速度要略高于中央财力增长速度。探索建立健全省以下财政转移支付机制,明确针对限制开发区域贫困地区的财政转移支付政策,以激励贫困地区的生态环境保护工作。

最后，对于那些处于自然资源缺乏，生态环境恶劣，一方水土养活不了一方人口的禁止开发区域，且贫困人口分散，采用常规的扶贫措施成本过高，不能取得预期成效的地区，继续采用移民迁村的发展政策，加强这些地区的生态保护。

（二）基于人力资本视角培育贫困地区贫困人口自我发展能力

“以人为本”已成为全世界最重要的发展理念，注重人力资本的积累应当是贫困地区自我发展能力的培育与提升核心。

1.构筑基本的安全保障网

以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设等逐步提高保障水平。

2.建立健全基本医疗卫生制度

健康是人全面发展的基础，关系千家万户幸福。建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。加强农村三级卫生服务网络和城市社区卫生服务体系建设，深化医疗体制改革，强化政府责任与投入。支持提高和扩大农村合作医疗保障强度和保障范围，增加农村公共卫生支出，建立农村医疗救助制度，防止农户因病返贫和因贫失医。尽快建立强制性的农民养老保险金制度，使外出务工的农民能在为输入地创造财富的同时，解除自身的后顾之忧。

3.强化农村义务教育

目前贫困地区人口素质较低、教育水平不高已经成为农民收入提高和扶贫开发项目顺利实施的“瓶颈”。在以后的扶贫开发实践中，政府应该把提供更多的教育资源作为一项重要的支持措施。尤其政府要加大对农村教育投入的比例，继续重视学校硬件建设的同时，以法律的形式保证学龄儿童接受九年义务教育。一是完善现有的相关法律政策体系，一方面以法律的形式保障每位儿童接受义务教育的权利，另一方面认真落实农村贫困家庭学生“两免一补”政策，通过免费甚至补贴的形式保证农村适龄儿童上得起学、念得起书，保证家庭经济困难的学生不失学、不辍学，提高贫困儿童的入学率，保证全体学龄儿童都能接受九年制义务教育；二是要加强师资培训，提高学校图书、课桌椅及其他基本设施的拥有率，提高学校的教育质量；三是对贫困地区接受高中和高等教育学生实施补贴，确保他们能够进一步深造；四是加大贫困地区职业教育的投入，增加贫困地区人力资本的积累。我们要坚持政府主导，加大财政投入的同时，引导更多的社会资金投入农村教育和职业教育，提高教育与培训质量，造就一支高素质的新型农民队伍。

4.加强职业教育

要开展多样化的成人教育和继续教育，如农业专业技能培训、农民转移就业技能培训和务工农民岗位技能培训为主要内容，以务农人员和转产转业人员这两类人群为主要对象，切实加大职业培训投入，整合城乡职业教育培训资源，加强实用技术培训，提高农民群众的文化素质。

发展贫困农村职业技术教育。贫困农村职业技术教育应与农村发展项目相结合，与农村经济发展需求相结合,与农村人口素质相适应，提供适应农村社会发展需求的职业技术培训内容。应依托国家“星火计划”、“农业综合开发”、“农业科技示范园建设”、“退耕还林”、“天然林保护”、“自然保护区建设”、“小流域治理”等农村发展项目，向农民介绍和展示科学种植和养殖模式，组织农民参加各种技术培训，为农民提供各种试验、示范条件，引导农民接受和利用科学技术。

成人文化素质和生存技能建设。不少实证研究指出，农户家庭收入状况与户主文化素质呈正相关，即户主文化水平高，家庭收入高。目前，10年教育行动计划以贫困地区青少年教育为主，使贫困地区少年儿童完成9年义务教育。成人教育问题未受到足够重视，导致贫困人口低素质徘徊。要真正改变农村贫困现状，进行成人文化素质及生存技能培训是十分关键的。

加强残疾人教育（特殊教育）。应实施特殊教育，根据残疾人分布状况，成立免费学校，让残疾人接受正规教育，实现自食其力，以减轻贫困家庭的负担。

（三）基于社会资本视角培育贫困地区贫困人口自我发展能力

从社会资本的角度考虑，提升我省贫困地区贫困人口自我发展能力的政策建议有：

1.加大财政支持力度

加大中央财政均衡性财政转移支付力度，提高转移支付系数，增加转移支付额度。加快建立和完善县级基本财力保障机制。中央财政有关专项转移支付向片区县倾斜。逐年提高省级财政配套扶贫专项资金投入，进一步增加省级财政专项扶贫资金的投入力度。市县财政部门要每年安排一定规模的财政专项扶贫资金，并逐步建立起专项扶贫资金稳定增长的投入机制。加大各级财政对片区新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险等农村社会保障制度的支持力度。

2.深入贯彻实施帮扶政策

深入推进“联村联户、为民富民”行动，全面落实省级党政机关和企事业单位对片区帮扶到乡、工作到村的定点扶贫全覆盖机制。省级定点扶贫单位与片区进行双向人才交流，定期选派干部挂职锻炼，开展相关培训。支持建立贫困地区人才交流互动机制，通过党政干部、专业技术人才交流任职促进片区协同发展。鼓励各类企业和社会组织积极支持片区县（区、市）发展，加大光彩事业扶持力度。深化开展“村企共建扶贫工程”，支持企业到重点贫困村兴建基地、联办企业，拓宽农民增收渠道，带动贫困农户增收致富，建立互惠互利、合作共赢的社会扶贫机制。

3.加快农村公共基础设施建设

贫困地区农村生产生活等公共基础设施缺乏，是制约其快速发展的主要因素。一是道路建设相对滞后，尤其是边远山区的部分自然村仍未实现路通，行路难的问题相当突出，乡村道路的管理更是问题，部分道路建设使用后因无有效的管理和维护措施，道路破损现象严重，路况极差。二是农田水利设施建设相对滞后，农村农田水利工程建设和蓄洪、防洪、排洪工程建设相对不足，尤其是有限的水资源未得到合理的有效利用，农村抗灾减灾能力减弱。三是自来水设施建设在中心集镇虽然取得了一定成效，但受益面小，受益人口少，广大农村地区人畜饮水困难的现象还普遍存在。四是电力基础设施建设滞后，农村电源供电卡脖子、供电布局不合理、配电线路半径长、技术标准不规范、安全可靠性能低等问题，极大地影响了工农业生产和经济发展。为此，要坚持政府资源与社会资源、中央投资与地方投资相结合的原则，积极发动各类经济主体参与到基础设施项目建设当中。

4.积极落实救助政策

在农村低保、新型农村合作医疗、大病救助、养老保险、贫困学生救助、农村危房改造、扶贫

开发等到户政策方面，优先支持，努力解决扶贫对象入学、就医、养老、住房、生产发展等困难，实现户户有稳定的增收项目，加快脱贫致富。

5.加强乡土文化挖掘

贫困农村大多在山区,受山地自然条件的阻隔以及山地文化的封闭性，使贫困地区保留大量具有极大观赏价值、研究价值的传统文化、民间文化和乡土文化。对这部分文化资源的发掘，不仅有利于研究贫困地区发展演变，还能够将这些资源转变为市场资源，获取经济价值，提升贫困地区群众生活水平。

6.加快乡村信息化建设

建立信息系统和网络有利于促进贫困地区人口将现有大量经济、社会和自然方面的信息的盘活和有效利用，增强其可持续发展意识。我省很多藏族地区从1997年就开始普及县、乡一级的电脑办公自动化，但实际上直到目前为止，很多县、乡还只是把电脑作为一种摆设，尤其是乡一级。县级机关的电脑一般都通过电话上网，但使用率极低，一方面的支付不起电话费，另一方面是因为使用技术的问题，因此除了在硬件资源上加大信息化建设投入外，还需对其配套资源进行补充，培训农民成为信息社会的新型农民，提高其自我发展能力。

（四）基于特色产业视角培育贫困地区贫困人口自我发展能力

从特色优势产业发展的角度考虑，提升我省贫困地区贫困人口自我发展能力的政策建议有：

1.因地制宜，发展特色产业

依据主体功能区的分类，大部分贫困地区都属于限制或禁止开发的区域，其承担的主要区域功能是生态修复与保护，在此基础上按照资源禀赋的比较优势培育发展特色产业，形成生态———经济的协调发展。有选择地扶持和培育特色优势产业。同时，要推动科技创新和产品开发，促进产业和产品结构的换代升级。如推动企业开发拥有自己知识产权的高新技术，培育核心竞争力，大力发展特色农业，推进农业产业化，促进农业向二、三产业转移，形成参与社会分工甚至参与国际分工的比较优势和竞争能力。

2.严格贯彻落实各项税收优惠政策

对于享受西部大开发税收政策地区属于国家鼓励类产业的企业，以及高新技术企业，减按15%税率征收企业所得税。对从事种植业、养殖业和农产品初加工等农、林、牧、渔项目的企业所得，免征或减征企业所得税。企业从事国家重点扶持的公共基础设施项目投资经营所得，以及符合条件的环境保护、节能节水项目所得，可依法享受企业所得税“三免三减半”政策。对从事国家非限制和禁止行业并符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止、并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。

3.大力发展劳务产业

发展劳务产业经济既是贫困人口提高自身能力，增加收入的主要途径，又是城市化的必然结果。首先，要加大培训资金投入，开展多形式、多技能农民工培训，力争输出技能型劳务；其次，要强化劳务输出组织管理服务，建立一批相对稳定的劳务输转基地；最后，要探索建立农民工工资支付保证金制度，维护农民工合法权益。

4.积极推动金融产品和服务方式创新

引导股份制银行在片区中心城市、县城设立分支机构，支持设立县（区）合作制地方银行。引导银行业金融机构加大对片区扶贫贴息贷款的投放力度，鼓励按规定开展小额信用贷款业务，努力满足贫困地区贫困农户发展生产的资金需求。多方面拓宽片区发展融资渠道，积极支持和引导片区内符合条件的企业发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据、企业（公司）债券等直接融资工具。深化农村信用社改革，优化片区金融网点布局，支持村镇银行等农村新型金融机构发展，尽快实现片区内金融机构空白乡镇的金融服务全覆盖。增加农业保险保费补贴范围，建立小额保险扶贫机制，提高小额保险覆盖面。优先开展农业保险，加大支持力度，扩大特色种养业险种。扩大互助资金试点，探索贫困群众生产发展扶持的有效机制。

本课题承担单位：兰州理工大学

课题组负责人：闫磊

课题组成员：王科、吴永民、康殿统、范红全、王海燕、白莉红、罗旭、朱林、杨娜

参考文献：

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［14］王科.中国贫困地区自我发展能力研究［D］.兰州：兰州大学，2008.

［15］闫磊.中国西部区域自我发展能力研究［D］.兰州：兰州大学，2011.

①作者认为，“三苦”精神是隶属于“信念”这一范畴的，其传导机制是信念—制度—组织—政策—结果。可参看道格拉斯·诺思.理解经济变迁过程［M］.北京：中国人民大学出版社. 2008.

②如果某种思想作为工具产生了认知和行为过程，它就被称为是通类的。参考库尔特·多普菲.演化经济学［M］.北京：高等教育出版社，2004.

③在研究的过程中，我们对指标离区域经济中心的距离进行了赋值，依据某县离区域中心城市的距离分为五个等级：200公里以内、200－500公里、500－800公里、800－1000公里、1000公里以上、得分分别为5、4、3、2、1。