建立长期稳定的农村劳动力转移制度

二、建立长期稳定的农村劳动力转移制度

农村劳动力尤其农民工进入城市之后，遭遇城市经济出现衰退时，出现大规模回流现象;当城市经济高涨时，出现进城热潮，波动性极大。这是我国城乡二元化经济结构以及城乡劳动力市场分割所致的，缘于农村劳动力融入城市遭遇的体制障碍和文化障碍。解决农民工稳定转移问题，建立城乡统一的劳动力市场，不能仅仅局限在就业思维上，必须建立长效机制，通过统筹城乡发展，加快小城镇建设，构建城乡一体化的劳动力市场，城乡政府共同努力，让农村劳动力真正融入城市。

(一)农村劳动力融入城市的双重障碍

几十年来，进入城市的农村劳动力一直未能真正融入城市，缘于农村人口整体性面临巨大的体制障碍和文化障碍。

1.农村劳动力融入城市的体制障碍

(1)社会保障制度的缺乏

农村劳动力向产业工人和城市居民的转变，一个重要条件是由土地保障向社会保障转变。但现有的社会保障极少覆盖农村劳动力，农民工需求迫切的工伤保险、医疗保险覆盖面很小，养老保险也和他们无缘。作为城市生活的“边缘群体”，农民工为城市提供服务和增加财富的同时却无法获得与城市人口平等的社会保障。

首先是缺乏最基本的最低生活保障和失业保险。中国传统的户籍制度与城乡二元经济体制造成了农民事实上社会地位的低下。进城农民工被排除在城镇居民最低生活保障制度之外。就失业而言，失业保险与农民工无关，而事实上他们的工作极不稳定，如果长期不能就业，只能被迫返乡。其次是没有完善的养老保险制度。我国一些经济较发达的省市虽然也探索制定了针对农民工的养老保险制度，但效果不甚理想，参保人数占进城农民工比例极小。此外，工伤、医疗保险不健全。农民工因为工作的流动性大，即使是在有的地方出台政策要办理工伤保险下，用工单位往往也不为其办理相关的工伤保险。农民工参加医疗保险的人少之又少，部分人因病而致贫。

离开土地的农民工进城后，游离于农村社会保障之外，同时也被城市社会保障制度排斥，因而难以在城市稳定生活。

(2)社会化管理制度不健全

农民工作为城市中的特殊群体，受其自身的文化水平、劳动技能、法律意识的限制，在城市中处于弱势地位，特别需要城市政府提供综合的公共服务。而目前我国在农民工就业、就医、参保、教育、公共产品等方面都不同程度的存在法律规范缺位、国民待遇不平等、服务不到位等问题，社会化管理制度极不健全。

在就业制度建设方面，城乡统一的劳动力市场尚未完全建立，劳动力市场信息不畅通，市场秩序不完善，农民工合法权益受侵害的现象较为普遍;在公共产品供给方面，城市并不把农民工的住房、子女教育、医疗卫生等需求纳入政策和关注范围，在这些方面甚至还存在着制度性的歧视;在参与社会管理方面，农民工在在居住、就业的城市并没有参与社会管理的权利，导致有些政策、规章制度的出台，是以损害农民工权益为代价，一些行政部门对此采取无视甚至歧视态度;在企业内部，大多数农民工也没有形成自己的组织，还一直被排除在工会组织之外，无法表达和维护自己的正当权益。

2.农民工融入城市的文化障碍

(1)城市社会对农民工存在排斥心理

农村人口进入城市，对城市经济发展做出了巨大的贡献，为城市居民带来了极大的便利。但是，由于城乡居民在制度身份、文化水平、生活方式等方面存在明显差距，相互间仍存在较大的心理距离，城市社会仍然对农民工存在排斥心理。

由于文化差异和心理距离，农民工在城市管理中往往被作为防范和管制的对象，形成城市管理与农民工的对立。把农民工群体从社会管理主体和正规组织中排除出来，使之处于要么被管制要么无管理的状态。

农民工进入城市，融入城市社会，是一个重新学习和再社会化的过程。遗憾的是，农民工在城市的紧张生存状态和制度阻碍，导致这一进程的延缓。

(2)城市政府缺乏开放与服务心态

首先是户籍制度。城市农民工面临的首要的也是最重要的障碍就是户籍管理制度。城乡户籍管理制度从根本上造成了城乡二元结构的断裂，阻碍了劳动力的自由流动，导致了城市农民工的“边缘人”身份。目前，很多城市在户籍制度改革方面仍然缺乏开放的心态和决心，还在此基础上设置包括就业制度、教育制度、社会保障制度等种种制度障碍。

其次是住房政策限制，农民工无法享受经济适用房。城市用地、住房紧张，许多城市居民尚未有住房，所以在住房福利方面城市政府只关注城镇居民，而不考虑在城市工作和生存的农民工。

此外是子女教育机会不公平。农民工子女教育上遭受不平等待遇，同龄的城里的孩子享受义务教育，而在城里的农民工子女只能选择有限的农民工子弟学校，或者缴上巨额的赞助费才能与城里的孩子享受同样的教育。

农民工生活在城乡管理制度的真空地带。一方面，农村的福利制度对其无法顾及;另一方面，他们受到城市管理制度和社会文化的排斥，无法分享城市经济增长带来的各种利益，其融入城市的成本极大。

(二)建立解决农民工问题的长效机制

国家和各地出台的政策在一定程度上当然能起到稳定当前农民工就业之效，但长远来看，依然难以从根本上解决农民工融入城市社会的问题，必须建立并完善解决农民工问题的长效机制。

1.统筹城乡发展，实现城市与农村经济的衔接

农民工是中国走向现代化过程中的特殊产物，解决农民工的发展问题，必须统筹城乡经济，逐步破除城乡二元经济结构。

统筹城乡经济发展，就是要把城乡作为整体，站在国民经济整体发展的高度，统筹规划，协调发展。首先，制定国民经济发展规划和重大经济社会政策时，要城乡通盘考虑，甚至要优先重视三农问题，推动农村经济加速发展并走向现代化，保证城乡居民发展的基本权利在法律和事实上平等。其次，建立城乡紧密联系的机制。一是通过体制改革和政策调整，形成城乡一体的资源和要素市场，使城乡资本、技术、信息、劳动力、产品等顺畅流动;二是在城乡之间建立有序合理、功能耦合的生产力布局和产业结构体系，形成以城市为龙头、城乡衔接、相互依存的产业集群和城乡经济圈。

统筹城乡经济社会发展，客观上要求城市现代化与乡村现代化整体推进，把城乡经济社会作为整体进行统一规划，整合工业化、城市化、农业农村现代化建设的各项举措，促进农村经济发展与城市发展衔接，逐步消除二者差距。

2.加快小城镇建设，形成城乡劳动力流动的缓冲带

农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势，而小城镇发展又是农村走向城市化的必由之路，是城乡联系的纽带，可以成为农村富余劳动力进入和退出城市劳动力市场的缓冲带。

首先，小城镇以中小企业为主体的劳动密集型产业，为大量吸纳农业富余劳动力提供了就业空间。小城镇是农业产业向城市延伸和城市产业向农村延伸的结合点，而小城镇的资源特点和技术水平，决定了其特别适宜发展劳动密集型的中小企业。劳动密集型产业可为农业富余劳动力就地转化创造良好的条件。

其次，农村劳动力向小城镇转移付出的经济代价和心理成本较低。小城镇接纳农村劳动力所需就业费用和基础设施费比大中城市低，农民进入小城镇的经济成本不高。同时，小城镇位于农村，与农村有地域和文化上的密切联系，农村人口能够很快地融入其中，所需付出的个人转移成本和心理成本很低。

最后，小城镇可以成为农民工退出城市劳动力市场的第一缓冲带。已经进城的农民工因失业导致退出城市劳动力市场，也是正常的流动。但由于其已经掌握了一定的技术和技能，甚至有一定的资金和管理经验，返回农村已经不适应，他们在小城镇正好有用武之地，由此可以成为城乡劳动力流动的缓冲带。

3.构建城乡一体的劳动力市场

城乡二元分割是我国劳动力市场最重要的特征。构建城乡一体化的劳动力市场，必须逐步消除造成劳动力市场城乡二元分割的各种因素。

(1)逐步推进户籍制度改革，建立城乡统一的户籍制度，促进劳动力在城乡之间的双向的合理的流动。

户籍制度改革的基本政策取向，就是保证社会成员有自由居住权和就业权，让每个公民根据自己的情况自主选择居住和就业的地方。允许在城市有固定住所、稳定职业和生活来源的进城务工人员转为当地市民。在人口压力比较大的城市，可以采取根据进城时间长短、工作稳定程度等分批逐步解决。

户籍制度改革还要尽快消除附着在现行户籍制度上的不合理的社会福利和其他社会功能，实现城乡人口的平等权利，扫除农民工与城市居民享受同等基本权利的户籍制度障碍。

(2)完善农民工保障体系，是解决农民工与城市居民福利待遇差别、保障农民工进城后稳定生存的重要途径。

按照国家、企业、个人三方分担的原则，建立进城务工人员的社会保障机制，并逐步与城市居民接轨，使进城务工人员能够享受到医疗服务、养老保险、生活救济和子女基础教育等城市的基本公共服务。大力发展廉租房，让农民工能以较低成本享受到较好的居住条件，使其在城市安居乐业。在农民工劳动保障方面，主要是监督用工单位，维护农民工的合法权益。

完善农民工社会保障体系，目前一个重要方面是要改进和完善社会保障关系的接续办法。建立农民工个人账户制度，使账户资金可累计计算，并随农民工的流动而转移，实现跨地区转移对接。

(3)建立覆盖城乡的公共就业服务体系，搭建就业信息平台，为城乡劳动者就业提供有效服务。

城乡政府要联手共建公共就业服务网络布局，建立健全城市社区和农村乡镇公共就业服务网络，将就业培训信息、政策咨询和职业介绍等公共服务延伸到基层。加强劳动力市场信息网络建设，实现城乡网络互联。公共就业服务机构全面向城乡劳动者开放，对城乡劳动者实行公平待遇。同时，大力发展和规范各种职业中介机构和劳务派遣、职业咨询指导、就业信息服务等社会化服务组织，构建政府和社会多方位的农村劳动力就业服务体系，提高服务质量和效率。在此基础上，加强劳动力流动的宏观调控和管理，健全劳动力流动的管理体系，坚决消除农村富余劳动力跨地区就业的各种限制，逐步建立城乡一体化的劳动力市场。

(4)发展农村教育，建立覆盖城乡的职业培训体系。提高农村劳动力素质是实现农村劳动力转移到城市非农业部门的根本措施，有利于从根本上提高农民就业竞争力，也有利于农村新生代在城市发展。

农村劳动力文化素质低下是阻碍农村居民收入水平的提高和农村劳动力融入城市的主要因素。首先，政府应切实增加对农村基础教育的投入，尤其加大对边远地区农村教育的投入。城镇基础教育要面向农村开放，利用城镇教育资源优势，在城镇办好面向农村孩子的现代教育。当前一项重要任务就是统筹城乡教育资源，打破一切阻碍农民工子女在城市入学的限制，让农民工子女在城市以同样的教育成本接受同等的教育。其次，建立覆盖城乡的职业培训体系，为城乡劳动者提升职业技能提供有效服务。在统筹规划、整合现有资源的基础上，重点建设一批骨干职业教育培训机构，形成覆盖城乡、布局合理、灵活开放的职业培训组织体系。制订科学的城乡劳动者职业培训计划，合理安排资金和分解任务，保证培训工作的针对性和有效性。

4.城市政府要积极承担农民工就业职责

当前返乡农民工就业问题，不仅是劳务输出地政府的职责，同时，劳动力输入地即城市政府也应当为农民工创造就业机会，引导农民工有序流动，形成合力，共同面对农民工大规模流动问题。

短期来看，在劳务输出地政府部门主动承担起解决回乡劳动力就业难题的同时，城市政府部门应积极配合，及时掌握城市工商企业、服务行业和城市居民生活对农民工的实际需求规模，切实为农民工提供就业信息和指导服务，积极为仍然留在城市的农民工创造就业岗位，尽量减少已经进城的农民工流失。一方面减轻农村劳动力市场骤增的就业压力，另一方面为城市经济长期稳定发展进行人力资源储备。城市政府要力争建立劳动力稳定流动的机制，为经济恢复之后农村劳动力进入城市提供良好的基础。

长期来看，城市政府要以开放和宽容的心态接纳农民工融入城市，加强对其服务。城市政府应在组织结构和具体工作中体现对农民工服务的内容，甚至成立专门机构负责解决农民工面临的独特问题。政府应建立农民进城就业的动态监测系统，成立农民工就业指导中心，积极引导和规范劳动力市场。在城市规划和城市建设中，政府应为农民工进城居住和就业提供更好的服务，在城市建设和改造过程中为进城农民留有就业和居住空间。同时，加强舆论引导，消除农民工融入城市的文化障碍，通过多种形式引导全社会树立理解、尊重、保护农民工的意识，平等对待农民工，消除心理和文化排斥，创造友好宽容、和谐相处的社会环境。同时要对农民工进行全面素质教育，教育引导进城务工人员自觉提高文明素养，培养科学文明健康的生活方式，拉近与城市居民的差距，积极融入城市社会。