八、城市违法建设屡禁不止
城市违法建设的定义在现行的法律、法规上的还没有正式范文，各种资料对其的解释也不尽相同，根据现有的资料解释具体如下：违法建设，顾名思义就是指建设单位在建设过程中违背了法律、法规的有关规定，狭义的理解就是在城市规划控制区范围内，未经城市规划行政管理部门批准，按规定核发“一书两证”的建设行为。狭义地说，一般把未经城市规划部门审批或违反规划部门审批规定的建设项目称为违法建设。广义地说，凡违反城市规划法律、法规、规章规定的各种城市建设活动，都应称为违法建设。《中华人民共和国城市规划法》对违法建设行为原则规范为:“未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设”的建设行为称违法建设。概括而言，违法建设的内容一般包括违法用地和违法建筑两大类。其中，违法用地指违反《土地管理法》、《城市规划法》及其它相关法规的土地，包括非法转让、非法审批、非法占用的土地。违法建筑则指违反国家或地区相关法律、法规的所有建筑，包括违法用地上的建筑和部分合法用地上不符合相关法律和法规建设的建筑。违法建设是指在城市规划区内，违反《中华人民共和国城市规划法》等法律法规的规定，未经城市规划行政主管部门的许可，或未按照许可的规定建设的建筑物、构筑物及逾期未拆的临时建设。
以上对违法建设定义的解释，其主旨是指在城市规划控制区域内，违反了相关的法律、法规，未经建设、规划等相关部门的许可，未取得相关手续进行的建设，即被认定为违法建设。因些，城市违法建设可以被定义为：违法建设是指未取得《建设用地规划许可证》、《土地使用权证》、《建筑工程规划许可证》等三证，擅自新建、改建、扩建的建筑物，或不按照批准要求建设的建筑物、构筑物以及逾期未拆除的临时建筑。根据现行法律、法规的规定，违法建设的类型有以下几种：
（1）在未取得建设用地规划许可证和未经批准的临时用地上进行的建设；
（2）未取得建设工程规划许可证的建设工程；（3）未经批准的临时建设工程；
（4）违反建设工程规划许可证的规定或擅自变更批准的规划设计图纸的建设工程；
（5）违反批准文件规定的临时建设工程；
（6）超过规定期限拒不拆除的临时建设工程；
（7）城市规划行政主管部门不按照法律规定批准建设的项目
对以上七类违法建设可以概括归纳为以下四类：第一类是应办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的，而当事人两证均未办理或两证只办理一证就进行建设的；第二类是取得了建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，却违反了两证进行建设的；第三类是应办理临时用地或临时建设工程规划许可证而未办理就进行建设的；第四类是办理了临时用地或临时建设工程规划许可证，却违反了审批许可的事项进行建设或逾期未拆除的。违法建设还可以按照违法建设的使用用途可分为：自住用房、办公用房、出租用房、经营用房、生产用房；根据违法建设的使用期限可分为：临时用房和永久性用房；根据违法建设的影响恶劣程度可分为：严重影响市容市貌违法建设和可采取改正措施的违法建设；根据违法建设是否在原有基础建设可分为：翻建违法建设和新建违法建设；根据违法建设的性质可分为改变使用性质的违法建设和扩大建设规模的违法建设等。《中华人民共和国城乡规划法》2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2008年1月1日起施行。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（1）未经批准进行临时建设的；（2）未按照批准内容进行临时建设的；（3）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。第六十八条，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。另外，治理违法建设还可以依据国务院1992年8月1日发布实施的《城市市容和环境卫生管理条例》。第十四条规定，主要适用于对在街道两侧和公共场地内搭建的违法建筑物、构筑物或者其他设施的管理与查处；第三十七条规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物、构筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令限期改造或者拆除，对逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”第七十七条规定：“农村
村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”第七十八条规定：“无权批准征收、使用土地的……其批准文件无效，非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”
从甘肃省范围看，我省所有的地州市都不同程度地存在违法建筑的蔓延现象，尤其是城乡结合部的违法占地、违法建设问题变得日趋严重，已成为城市管理的一个顽疾。特别是近几年来，随着城市化进程的不断加快和工业化步伐的大力推进，大量的征地拆迁以及一大批异地人员的涌入等原因，致使在城乡结合部违法占地建设频频出现。从兰州市城关区、安宁区、七里河区等城乡结合部来看，其中不少自然村，其土地权属为农村集体所有，但由于受利益驱动等因素的影响，以改善居住环境、解决住房困难、村庄改造为由，大肆违法出租、出让土地或自行开发，进行违法建设。村上的领导为了取悦村民，或者为了小集体的利益，往往对此睁一只眼闭一只眼。村民盖房建房，只要村长说了、批了就算拿到了“许可证”，想怎么盖就怎么盖。由于在乱批乱建房屋上，对村干部没有形成责任追究制，致使一些村干部胆子越来越大，明里暗里变相支持村民乱建房屋，在政府开发征用时借机讨要高额赔偿。在2009年上半年兰州市60起违法建设中，有36起是村民抢建、偷建，占总数的60%，尤其是七里河区彭家坪仅2009年4月就发生了30多起违法建设。楼顶的彩钢房等简易结构建筑也呈快速增长势头。部分批发、经营市场和沿街店铺、少数居民为加快建设速度，降低建设成本，在手续不完备或没有报批的情况下突击抢建、搭建，甚至一夜之间就能完成主体。部分单位和开发商以及一些改制企业在手续不完备的情况下，擅自开工建设。还有一些单位打着招商引资的幌子，擅自搭建违法建设。?*r% C）k??O#J"@兰州笔者通过发放调查问卷的方式，经初步分析，问卷显示城关区、安宁区、七里河区等城乡结合部发生违法建设的原因有以下几点：
（1）人口增长。近几年随着经济的发展，村民生活水平大幅度提高，对居住条件的要求也有了较大的提高，且随着娶妻生子、分家立户，原房屋居住条件远不能满足要求。但市政府收回了乡镇政府对农民宅基地的审批权，严令不准建新房，而城关区、安宁区、七里河区等城乡结合部的村民缺房、无房户数量较大，村民为满足娶妻生子等住房要求与多年未审批宅基地的矛盾日趋尖锐。
（2）招商引资的一些负面影响
政府扩大招商引资、发展经济引发的无序建设与依法申报建设项目、规范开发建设行为方面未能很好地协调统一，未经规划审批就建设、未经施工许可就开工的现象存在。例如在兰州市七里河区，违规建设“小西湖民族商贸街”，总投资达2.2个亿，工程没有取得用地、规划及建设许可证等合法手续，住户多次群起联名集体上访，2008年11月被住建部亲自派员才叫停。
（3）监管不到位措施不得力
从目前的情况看，城管执法机关主要精力都放在店外经营、流动摊点、乱贴乱画等影响市容的各类违法违章行为查处和整治上，对小街小巷、社区非重点部位的巡查监督不够。各区违法建设“零报告”制度的落实坚持不好，巡查发现报告不及时，有少数单位对辖区内违法建设监控不到位，尤其是部分辖区中队和街道、社区对辖区内产生的违法建设不仅发现不及时，甚至视而不见。0 f1b"{2 m) Z4 x2 p/g#](j,Jwww.lzlm还有的对市执法局交办的案件没有先责令停止施工、等候处理，或者虽然责令停工了，但监管不到位，措施不得力，责任不落实，导致一些违法建设在查处期间继续施工，等处罚决定下达时，主体已建成或已完工，从而增加了依法查处的难度和执法成本。
（4）职能部门管理手段滞后
现有的一些法律法规，规定规划管理部门仅有责令停工建设权，而无制约停工建设的具体措施，这使得管理权缺乏应有的强制手段。如果走法律程序，从立案到申请法院强制拆除完毕至少要三个月以上，致使经常出现“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚施工”的现象，违法建筑不能及时拆除，使得群众认为行政执法不力，有机可乘，助长了他们违法建设的嚣张气焰。
（5）法律意识淡薄
图表11
由于法制宣传不够广泛深人，部分市(村)民对规划管理有关法律法规，特别是申报、审批程序了解不够深人，一些农民认为自已的房子拆建、加层和周围邻居毫不相干，在自己的承包田、宅基地上造房子，自己愿意怎么造就怎么造总，认为不需要什么审批手续，更不知道拆建、加高还需要审批；；还有的人认为审批后，自己愿建多大就建多大，因而出现了未批先建，少批多建的问题。有的对法律法规的严肃性认识不够，认为“民不告，官不究”。而有些村民看到城市的不断发展，市区的不断扩大，在不久的将来自己就可能享有拆迁户待遇或者享有开发征地单位优惠贴补的搬迁政策，存有“多建多补偿”的误区，为谋取更多的拆迁补偿，就擅自搭建简易房，既可日常用于出租，又可在拆迁时赚上一笔。这在城中村改造的地方非常普遍。此外执法环境不容乐观。这里说的执法环境主要是指舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是个不讨好的差使。市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。从每年的万人评议机关活动中不难看出，城管都是在末位徘徊，工作得不到领导的肯定，更得不到群众的支持和理解，正如我们在调研过程中，城管执法人员经常说的一句话就是“干城管就是两头受气”。我们调研过程中城管执法人员反映我省城管执法面临的一个问题就是执法环境不好。如我们针对城管执法人员做的问卷调查中，当问及“您对当前所在城市的执法环境是否满意”时，在回收到的46份有效问卷中有一般人回答“一般”（见图表11）。从心理学的角度看，从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。在普通公众眼里自然是“生存大于面子”，他们不理解城管为什么要对摊贩“赶尽杀绝”，在执法现场，围观的公众往往都站到摊贩的一边，对其表示怜悯同情，城管则显得孤立无援。如我们在调研中针对普通市民问及“看到城管执法人员与小摊贩之间发生争执时，您会怎么想？”在回收到的237份有效问卷中有近30﹪的人选择“城管方法、态度不好”。（见图表12）。抗法的不断发生也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面当然有执法队伍自身建设、队伍素质存在的问题，更有整个社会大环境影响执法的公正性和形象，因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本方面。
图表12
人们在享受城市发展带来的各种便利的同时，也在承受着城市化带来的各种问题，如在上文中我们所提到的城管执法体制的薄弱，即法律体系不健全、立法滞后、执法手段单一、执法监督缺位等体制问题，执法主体素质低、即执法理念落后，各种腐败现象不同程度存在，执法相对人素质低下，执法人员培训严重缺失，政府部门不重视等主体问题，在城市中城管作为城市管理的执法者，肩负着美化城市、维护形象的重任，是连接政府与百姓之间的纽带。而摊贩成为城市发展过程中一个不可回避的问题，始于改革开放开放之后国家社会经济发展的一系列重大调整以及城乡之间的大规模人口流动。无论是来自农村还是来自城市，他们都具有共同的特征：他们是这个社会的弱势群体，他们需要通过摆摊经营这样一种简单的经营方式，尽自己所能去维持其基本生活水平。无论在哪个城市，城管和摊贩的矛盾无疑是这个城市最基本的矛盾，因此，解决好城管与摊贩这一最基本的矛盾是当前城市发展，城市经济，构建文明、和谐社会主义现代化城市的一个最重要问题。
【注释】
[1]秦甫编著.城市管理行政执法手册【M】.北京:中国建筑工业出版社，2004:52一54.
[2]周永坤.规范权力——权力的法理研究[M].法律出版社,2006.283.
[3]孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第299页。
[4]2010年1月甘肃省兰州市城关区调研笔录。
[5][美]埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，三联书店1990年版，中文版序言。
[6]李江等：《行政强制执行概论》，人民出版社1990年版，第59页。
[7]张永财：《构建和谐城管推进文明执法》，《发展》2007年第9期，第38-39页。
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