城乡二元户籍制度的制约性因与现状

5.2.1　户籍问题

5.2.1.1　城乡户籍制度的历史与现状

我国历朝历代统治者都会因征税、徭役以及管理百姓而设户籍管理制度。周朝实行分封制，秦国建立了“户籍相伍”制度，西汉实行编户齐民并在行政设置上采取了乡亭制，唐朝实行保邻里乡制(三家为一保，四家为一邻，百户为里，五百户为乡)和坊村分治制，宋朝采用“五等丁产簿”“丁账”“形势版簿”以及“户帖”等户籍制度，元朝实行村社户籍管理制度，明代在全国推行“户帖”制和“黄册”法，清朝初期一方面保留了满人的旗籍管理组织，另一方面建立和推行保甲制。民国期间，《户籍法》推行，十分接近世界上通行的户籍管理制度。^[2]新中国成立初期，我国农民有迁徙权利，《共同纲领》和第一部宪法《中华人民共和国宪法》都明文规定，居住迁徙自由是每一个公民的基本权利;1958年，以《中华人民共和国户口登记条例》为主，以定量商品粮油供给制度、劳动就业制度等辅助性政策法规为补充，再加上在教育、转业安置、通婚、子女落户等方面衍生的具体规定，构成了一个社会生活多个领域，措施配套、组织严密的利益上向城市人口倾斜的户籍制度管理体系。^[3]

1958年，政府建立的户口管理制度，它以法律的形式将农村人口流向城市和城市与城市之间人口流动的可能性变为最小。改革开放以后，当导致城乡劳动力市场分割的若干制度发生不同程度的变化时，城乡巨大的收入差异推动着大量的农村劳动力进入城市劳动力市场。然而，尚未根本改革的户籍制度是妨碍劳动力流动的最基本的制度约束，使得外来人口在就业政策、体制保障和社会服务供给方面被歧视性对待，即本地人口和外来人口分别进入不同的劳动力市场，这就是城市劳动力市场最初的二元分割模式。具有本地城镇常住户口的本地劳动者通常进入“首属劳动力市场”，这些本地劳动者通常在正规部门就业，就业稳定，具有较好的工作条件，收入稳定，并被城市的社会保障体系覆盖;来自外地农村、具有农业户籍的农村劳动力大多进入“次属劳动力市场”，他们从事的职业往往具有“脏、险、差”的特征，工作环境低劣，工资由市场决定，大部分人群不被城市的社会保障体系覆盖。^[4]从属劳动力市场的工资社会的转型在社会形态的意义上即意味着从传统乡村社会转变为现代城市社会，这就是社会的城市化进程。中国近30年的经济体制改革与城市化发展引致了大量农村人口进入城市，人口流动及其所带来的社会人口结构的变化，成为影响和改变社会结构的重要力量。然而，长期以来，作为一种社会屏蔽机制的户籍制度限制了人口的自由流动与迁移，塑造了中国特有的城乡分割的二元社会结构。改革开放后，特别是20世纪90年代以来，随着农村人口向城市的大量积聚，现行户籍制度的束缚使得城市社会中出现了大量的人户分离者。这种社会现实使得最初在社会整体层面呈现的结构二元性，在城市社会内部越来越突出。

5.2.1.2　城乡二元户籍制度的制约性

因户籍限制而形成的城乡分割的二元社会结构，被公认为户籍制度对中国社会结构和社会发展负面作用的突出表现。然而，随着中国城市化进程的快速发展以及人口从乡村向城市的流动不断加快，户籍制度对城市流动人口尤其是进城农民的限制已经成为不容忽视的社会问题。^[5]农民进城打破了城乡、工农之间的屏障，突破了城乡分割的二元社会格局。然而，当进城农民通过职业的转变已然成为城市社会中的新成员时，户籍制度对这一群体所发挥的限制作用却愈发显著。有学者将这一现象视为农村人口城市化的两个子过程:“第一阶段从农民(农村剩余劳动力)到城市农民工的过程已无障碍，第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然步履维艰。这正是亟须关注和解决的现实问题。”^[6]在中国，农民从乡村向城市的流动进而实现向市民的转化，这一城市化发展的客观化进程和普遍趋势被制度性地加以约束，这使得最初在社会整体层面呈现的农民与市民的身份差别和利益矛盾在城市社会内部集中反映出来，形成了基于城市居民——市民与进入城市的农村人口——农民两大身份群体或社会集团的城市二元社会结构。

第一，制度性的社会不公。城市化的过程就是将越来越多的社会成员纳入到城市社会结构和城市文明之中，使得参与这一进程的社会成员在城市社会生活的各个领域达到权利与义务的均衡，这也正是社会公正的基本要求。然而，当前城市社会内部所存在的市民与农民的身份差别表明，尽管进城农民为城市的建设和发展做出了极大的贡献，但在享受社会发展成果和城市文明的过程中，却处于与城市市民不平等的地位。而问题不仅仅在于差距和不平等，关键在于差异性待遇的形成并非是市场化和经济社会发展不可避免的结果，不是公平竞争机制的必然结果，而是人为的制度安排的后果。这种制度性的社会不公以不公正的方法造成了社会成员间的不平等，损害了一部分社会成员的利益，是对社会公正原则和理念的极大破坏。而要消除这种制度性的社会不公，需要付出的经济社会成本将更大。

第二，社会不稳定的潜在诱因。从城市社会内部市民与农民的身份差别状况来看，进城农民遭遇的是一种“集体排他”的社会排斥方式。这意味着农民作为一个社会群体被整体性地排斥在社会资源的享有之外，丧失了与其他社会成员同等的机会和待遇。这种“集体排他”的后果容易引起比较激烈的反应，激化社会矛盾，不利于社会稳定。由于长期遭受到“非国民待遇”以及社会保障的缺失，许多进城务工人员会产生出一种被剥夺感，滋生出对城市人和社会的不满，其中一些人在生活没有保障、利益受到侵犯、生存面临危机时，不得不铤而走险，以身试法，这给城市的社会治安带来隐患，造成了严重的社会后果，构成了社会不稳定的诱因。目前，比较突出的是因拖欠和克扣农民工工资所激化的矛盾和引发的暴力事件的频繁发生。尽管城市流动人口或外来人员与城市犯罪率高之间的相关性处于争议之中，还有待考证，但是城市外来务工人员的犯罪问题及其所带来的社会后果却是不容忽视的社会现实。

第三，进城农民的认同危机。在心理层面上看，城市社会中市民与农民的不平等导致了两者各自形成鲜明的群体意识，即彼此都将对方视为完全不同类的群体，虽然处于同一空间，但两者之间却没有形成一致的认同。这种心理层面的分化对进城农民的负面影响尤为显著，表现为他们对城市市民存在着高度的疏离感，难以形成对城市主体社会的认同，从而形成了脱离主体社会的特殊的亚文化。例如，在找工作过程中，进城农民几乎都是通过人际关系网络，而不是通过正式的就业渠道寻找就业机会;在利益受到侵犯时，进城农民一般宁愿采取个人报复、私了(私下解决)的方式，而不愿采取诉诸法律的方式。为什么会如此?我们应该清楚地看到，这些选择倾向的形成并非出自农民的本意，而是在于城市社会中的制度设计和安排都对进城农民不利，这使得进城农民在遭遇风险时，既没有相应的制度安排可以寻求援助，也缺乏表达意愿的正式渠道及化解问题的必要途径。在一切社会事务中，政府的政策导向是更倾向于保护市民的利益而不是外来农民的利益，这势必造成进城农民与主体社会的疏离，不利于进城农民在文化和观念层面上融入城市社会。^[7]