大秦岭生态示范区的构建

大秦岭生态示范区的构建^[1]

温　艳

大秦岭跨越甘、陕、豫、鄂四省，是我国南北地质、气候、生物、水系、土壤等五大自然地理要素的天然分界线，也是我国中部最重要的生态安全屏障。秦岭主体位于陕西，是南水北调中线工程的重要水源涵养区，是渭河的主要补给水源地，对社会经济影响巨大。陕西省政府虽然采取了一系列措施保护秦岭生态环境，但是随着西部大开发的进一步深入，秦岭区域开发与生态保护的矛盾会进一步突出。构建大秦岭国家级生态示范区不仅符合国家主体功能区思想，也符合陕西社会可持续发展需要，是解决大秦岭地区经济社会协调发展的必由之路。陕西省一些地区已经在生态旅游、生态农业、生态城市方面进行了探索，取得了相关经验。

一、大秦岭概况

秦岭西起甘肃省临潭县北部，向东经天水南部进入陕西。横跨陕西全境，后进入河南和湖北。秦岭山脉跨越甘肃、陕西、河南、湖北四省，全长1600公里，南北宽数十公里至二三百公里。不仅是我国南北地质、气候、生物、水系、土壤等五大自然地理要素的天然分界线，也是我国中部最重要的生态安全屏障，具有涵养水源、维护生物多样性及水土保持的重要生态服务功能。

秦岭主体位于陕西，陕西处于秦岭区域的地市为6个;关中、陕南地区57个县中，其中35个县都全部或者部分在秦岭地区，比例达到61. 4%;涉及452个乡镇，人口约497万人。

秦岭水资源量222亿立方米，约占陕西省水资源总量的50%，是陕西的主要水源涵养区。其中，秦岭南坡水资源量182亿立方米，约占陕南水资源量的58%，是嘉陵江、汉江、丹江的源头区，是南水北调中线工程的重要水源涵养区;秦岭北坡水资源量约40亿立方米，约占关中地表水资源总量的51%，是渭河的主要补给水源地。保护好秦岭生态环境，是陕西可持续发展的需要。秦岭愈来愈成为影响陕西特别是关中、陕南经济可持续发展的重要因素。

表1　陕西所属在秦岭的市、县、区

二、陕西省保护和发展大秦岭存在的问题

近年来，秦岭的生态环境、人文精神、旅游价值越来越受到社会的认可。但是目前，陕西秦岭地区的保护和发展还存在一些问题。

(一)环境保护问题多

秦岭南北麓矿产开发企业乱采滥挖，旅游和房地产开发项目乱修乱建，废水、废气、废渣乱排乱放的“三乱”问题依然比较严重。由于历史上对森林的采伐和陡坡的开荒，秦岭山地水土流失面积不断增加。目前，秦岭浅山区域每年的土壤侵蚀模数已超过1000吨/平方公里，属中度水土流失区。此外，秦岭的浅山、丘陵地带目前已难以寻觅到大型动物踪迹，一些林下植物无法正常生存，天麻、杜仲等野生药用植物数量减少。珍稀物种濒危度加剧，秦岭地区华南虎几乎绝迹，林麝、云豹、大鲵种群数量明显减少。秦岭山地水土流失面积不断增加，滑坡、泥石流等自然灾害多。2010年7月地处南秦岭山区甘肃舟曲县发生的重大泥石流地质灾害，再次为人们敲醒了警钟。

(二)缺乏统一规划和管理，无序开发较多

陕西秦岭地区国家级自然保护区，省级自然保护区，森林公园、风景名胜区林立。目前，秦岭地区已建立7个国家级自然保护区，21个省级自然保护区，总面积达50万公顷，占秦岭总面积的8. 65%。此外，秦岭地区已建成森林公园30个(国家森林公园8个)，风景名胜区19个(国家级风景名胜区3个，省级风景名胜区16 个)。这些保护区和风景名胜区在管理上互不隶属，而且出现了恶性竞争的局面，资源浪费较大。

(三)秦岭地区保护秦岭生态环境和开发秦岭、消除秦岭地区群众贫困问题的矛盾比较突出

秦岭主体位于陕西，秦岭地区人口占陕西总人口的13. 17%;其中处于秦岭区域的国家级贫困县有23个，占全省国家级贫困县比例的46%。秦岭区域的群众脱贫致富和发展问题，愈来愈成为重大的民生问题。随着社会经济的发展，秦岭区域开发与保护的矛盾会进一步突出。

三、陕西省保护大秦岭的措施与政策

陕西省较早对秦岭生态和经济发展进行研究，主要包括下列三方面。

(一)积极颁布地方法规和条例，保护秦岭的生态环境，促进秦岭的合理开发

2007年，陕西省政府公布了《陕西秦岭生态环境保护纲要》，按海拔高度，将秦岭地区划分为三个生态功能区，即:海拔2600米以上的区域为禁止开发区，禁止一切与生态功能保护无关的生产和开发活动;海拔1500—2600米之间的区域为限制开发区，要加快天然林保护工程，扩大自然保护区建设，适度开展生态旅游，积极发展生态产业;海拔1500米以下实行严格保护下的适度开发。陕西省人大常委会于2007年11月审议通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》，2008年2月，陕西省人民政府又设立了秦岭生态环境保护委员会。陕西省旅游局2008年制定了《2009—2025陕西省秦岭旅游发展规划》，为十二五期间陕西秦岭旅游开发的纲领性文件。2009年，陕西省政府组织制定了《秦岭旅游发展规划》。这些政策和法规，使得秦岭开发与保护进入法制和有序化状态。

(二)大批学者、专家对秦岭生态的关注与研究，推动秦岭地区生态产业的发展

《秦岭植物志》《秦岭鸟类志》《中国秦岭生物多样性的研究和保护》等科学专著的发表，奠定了秦岭生物多样性、环境研究的基础。中科院院士、西北大学张国伟教授于2007年在陕西省政府作了《秦岭与社会可持续发展》专题报告，认为大秦岭的生态安全关乎整个中国中部的可持续发展。中央财经大学中国发展和改革研究院院长邹东涛认为:“大秦岭是南水北调工程重要的水源涵养地，秦岭的生态环境建设有着严格要求。受此影响，当地的经济发展也受到约束。必须探求经济发展与保护环境的协调发展。”北京师范大学经济与资源管理研究院教授张琦也提出，秦岭地区各地市应积极探索符合本地域生产生活条件的生态补偿机制，并争取国家生态补偿专项资金，与发展较快城市群的对口合作与产业互补，设立生态补偿基金，实现环境保护和经济发展的双赢。北京交通大学旅游管理系主任张辉认为，生态旅游是旅游产业发展的必然选择，大秦岭旅游开发要上升到国家战略。

(三)秦岭专门研究机构的成立，成为研究秦岭区域相关问题的重要平台

2009年10月，在省委和省社科联的支持下，陕西省秦岭发展研究会成立，成为研究秦岭保护和区域发展的专门学术团体。秦岭发展研究会联合秦岭地区各地市，围绕秦岭生态和保护举行了多次专题研讨会，特别是2010年，在秦岭主峰太白山召开的“大秦岭论坛”得到了国内外知名专家和省内秦岭地区政府的热烈响应，在会上通过的“2010大秦岭宣言”提出:积极促进秦岭生态城市群、以大秦岭生态城市群为主体，建设大秦岭生态经济区、确立“大秦岭生态经济区”的国家战略地位。秦岭发展研究会将成为大秦岭研究的主要平台和阵地。

四、大秦岭保护与发展的必由之路——建设国家级生态示范区

生态示范区，是对一个行政区域内的自然、经济、社会复合系统，通过资源的合理利用与生态环境的保护，建立起来的一个良性循环的区域生态经济系统。生态示范区一般包括生态旅游示范区、生态农业示范区、生态林业示范区、城市化的生态示范区、生态破坏性示范区。生态示范区建设，是指在一个区域内以生态良性循环为基础，由政府牵头组织，以社会——经济——自然复合生态系统为对象，以区域可持续发展为最终目标，实现经济社会全面健康的持续发展的一种工作组织方式。

生态示范区的提出，是随着20世纪80年代中期，国际上可持续发展的重要思想的提出而出现的。1992年联合国环境与发展大会中，可持续发展的思想取得了世界各国的共识，生态示范区建设成为各国共同认可的重要措施。改革开放以来，我国经济社会得到了长足的发展，但随着社会经济活动强度的不断增大，生物多样性减少、资源衰退、水土流失、自然灾害频繁等一系列生态问题日益突出，生活污染以及乡镇企业和农业的粗放式经营带来的农村生态环境问题也日趋严重。生态环境问题已成为制约经济和社会可持续发展的重要因素。基于实施可持续发展战略的需要和适应全国环境保护形势需要，特别是农村环境保护形势的需要，在学习和借鉴国外经验的基础上，国家环境保护局于1995年在全国开展生态示范区建设试点工作。目前，全国共有2000个立项试点的生态型单位，它们的运作，为生态示范区的发展创造并积累了大量经验。根据国家计委“全国生态建设规划”的总体要求，在2000年前试点的基础上，2001—2010年为生态示范区建设的推广阶段，将生态示范区建设推广到全国1/3左右的省市，2011—2050年为全面普及阶段。2001 年3月，国家环境保护总局批准将秦岭山地列为全国十个国家级生态功能保护区试点之一。

当前，建设大秦岭生态示范区，具有重要的理论和实践意义。

(一)符合国家主体功能区思想

2010年国务院审议通过《全国主体功能区规划》，提出要在“黄土高原—云贵高原生态屏障、大江大河重要水系等生态系统、关系全国或较大范围区域生态安全的国家限制开发的生态地区，建设全国重要的生态功能区和人与自然和谐相处的示范区”。秦岭是嘉陵江、汉江、丹江的源头区，是南水北调中线工程的重要水源涵养区，是渭河的主要补给水源地。保护好秦岭生态环境，对于维护我国生态系统多样性、物种多样性，以及保证关中地区生产生活用水和南水北调中线工程水质及水量，有着十分重要的意义，符合国家主体功能区战略思想。

(二)符合陕西社会可持续发展需要

秦岭地区人口占陕西总人口的13. 17%;这些地区受交通、经济基础因素的制约，社会经济发展比较落后。随着社会经济的发展，秦岭区域开发与保护的矛盾会进一步突出，而秦岭的环境问题也变得更为突出。北京师范大学教授张琦认为，以生态、低碳和循环经济、绿色经济为目标核心的城市化发展模式，正成为城市未来的发展方向和目标追求。在西部大开发背景下，正在兴起的以大秦岭为中心的生态城市群是一个非常好的区域发展战略。配合着关中—天水经济区和成渝经济区两大规划，它既是我国应对全球气候变化的一个保障，也是我国实现自然、社会、经济可持续发展的需要。大秦岭涉及中国中西部的甘、陕、川、豫、鄂、渝等六省市，辖涉西安、宝鸡等十余个地市。这一城市群，不仅决定着中国中部最大的生态安全屏障——秦岭的未来生态，还将决定中国未来城市的发展方向。大秦岭生态城市群不同于中国以往的任一城市群，它由环山脉的各个城市来组成，城市、城镇之间缺乏便捷、有效的交通体系。保护和利用大秦岭生态环境资源，发展生态经济，正成为秦岭周边城市发展的重要战略。

在陕西省政府提出“陕南突破发展”和秦岭生态环境问题亟待解决的背景下，建立大秦岭生态示范区，不仅能够有效解决开发与保护的问题，而且能够促进这些地区经济社会的可持续发展。

(三)陕西省一些地区已经在生态旅游、生态农业、生态城市方面进行了探索，取得了相关经验

大秦岭生态示范区建设，既是已有探索的总结和发展，又将为其他地区提供借鉴模式。近年来，陕西省秦岭地区市县努力探索建立生态经济模式。商洛、宝鸡等地努力打造生态旅游品牌。汉中、安康、商洛等地以省委省政府提出的“陕南要充分发挥自然环境优美、生物资源和水资源丰富的优势，以建设绿色产业基地为重点，突破发展”为契机，加强生态农业建设。绿色蔬菜、药用经济作物在汉中、安康、商洛、宝鸡等地已经逐渐形成规模化。配合关中—天水经济区和成渝经济区两大规划，正在兴起的大秦岭生态城市群(包括西安、宝鸡、渭南、汉中、商洛、安康、天水等)将依托秦岭独特的生态环境、地源优势、气候优势，将生态保护与生态的经济性结合起来，实现环境保护与经济发展双赢。

宝鸡已于2010年通过国家级生态示范城市的考核验收。商洛、西安等地正在积极进行生态城市建设。大秦岭生态示范区将在这些试点基础上继续发展，同时大秦岭生态示范区建设又将为中国其他山岭地区提供经济与生态环境协调发展的借鉴模式。

综上所述，构建国家级大秦岭生态示范区，不仅能够有效地保护大秦岭的生态环境，而且能够促进大秦岭区域社会经济的协调发展，解决秦岭山地民生问题，对于促进陕南的突破发展、陕西的可持续发展，都将发挥积极作用。

五、大秦岭生态示范区的总体框架和基本内容

大秦岭生态示范区作为国家级生态示范区，涉及区域较多，体系比较庞大，笔者认为，主要包括以下内容。

(一)大秦岭区域自然、社会环境概况

对大秦岭基本数据的统计。首先应通过秦岭区域的市、县、区等地方部门、动植物保护区、风景名胜区，以及相关科研部门的数据，对秦岭地区物种、资源、地质、地理、环境，以及社会经济发展情况进行归类、汇总，总结出发展大秦岭生态示范区的有利条件，同时找出制约大秦岭生态示范区构建的制约因素，这是全面研究大秦岭、开发大秦岭和保护大秦岭的基本前提。

(二)大秦岭生态示范区的内涵、构建的目的和意义

大秦岭生态示范区是指把秦岭区域的人口、经济、资源与坏境问题作为一个整体加以综合考虑，它涵盖了保护与发展的两个方面。对其区域不能单纯以GDP增长为考量，而是引入绿色GDP评价系统，把社会经济系统和生态环境系统的协调发展作为其准则。

(三)大秦岭生态示范区的内容体系构建

( 1)首先是大秦岭生态示范区的指标体系的构建问题。国家环保总局在2001年出台了《全国生态示范区建设试点考核验收指标》，总共26条，从社会经济发展、区域生态环境保护、农村环境保护、城镇环境保护等四个方面公布了全国生态示范区验收的具体指标体系，是构建大秦岭区域生态示范区指标体系的重要指导。而大秦岭有其地理位置、生态环境的特殊性，大秦岭生态示范区的指标体系既要符合国家总体要求和思路，又要能够满足促进当地社会经济协调发展的实际需要。既要参照国家已出台相关生态示范区指标，又要结合大秦岭自身特点和秦岭区域经济发展条件，这样制定的指标体系，才能既有利于大秦岭区域经济发展，又能进一步有效保护秦岭生态环境，促进区域可持续发展。

( 2)构建大秦岭生态示范区的步骤和时间。根据大秦岭区域的已有发展条件和潜力，未来陕西的大秦岭生态示范区为国家级生态示范区，由生态旅游示范区、生态农业示范区、生态林业示范区、生态城市示范区等构成生态示范群，大秦岭生态示范区的建设将是一个系统工程。建设周期将会比较长，由于受建设前期需要投入资金较大，秦岭区域经济发展不平衡等因素的影响，整体推进的方式是不现实的，必须实行有层次的构建模式，即先实行试点推行的方式:如生态旅游示范区先在太白山、华阳、华山、楼观台等比较成熟的旅游区试点，整合资源，进而西安、宝鸡、渭南、汉中、商洛联动，统一标准，统一管理。预计对现有的生态旅游资源进行整合需要三五年时间。生态城市建设方面，宝鸡市已于2010年通过国家级生态示范城市的考核验收，已经走在前列，可以以此作为借鉴模式，下一步可继续加大汉中、商洛生态城市建设力度，待时机成熟时在秦岭涉及地区推行生态城市模式。预计生态城市群在陕西形成规模也至少需要三五年的培育期。秦岭山地的经济发展比较落后，秦岭区域发展生态农业、生态林业潜力巨大，但秦岭农业、林业没有形成产业化、规模化，难于参与市场激烈竞争，成为秦岭地区发展的瓶颈问题。对秦岭地区现有的绿色农业、林业进行整合，通过国家政策引导，资金扶持，最终进行有层次有规模的发展，预计也需要三五年时间。最后，整合秦岭生态旅游、生态农业、生态林业、生态城市等，形成大秦岭生态示范群，达到国家相关标准的要求，并成为秦岭区域经济发展的支柱，共计需要8—10年时间。

( 3)构建大秦岭生态示范区的预期目标。最终将秦岭区域建成国家级生态群，由大秦岭生态旅游示范区，生态农业、林业示范区、生态城市示范区等构成。大秦岭生态示范区的建成，对于秦岭区域特别是关中、陕西南部地区可持续发展具有重要意义。大秦岭生态示范区，不仅成为陕西未来最重要的经济增长点，也会成为中国未来经济发展模式的重要一环，同时，也会成为保护大秦岭生态环境的重要手段和方式，为我国同类地区协调发展经济和保护生态环境提供有力的借鉴。

【注释】

[1]该文原载《安徽农业科学》。