《公共卫生和建筑条例》的社会考察

三、公共卫生vs.私有产权：《公共卫生和建筑条例》的社会考察

为改变华人屋宇拥挤污秽的状况，1903年1号条例对建筑物的构造进行许多限制。譬如，第151条规定，除非开设通风通光的窗户，任何居住房屋的深度不能超过50英尺（约15米）；第153—154条，房间内不得添设小隔间（cubicles），除非每个隔间都有通风透光的窗户，且不小于64平方英尺（约6平方米）；第188—189条限定楼高和楼层：凡是毗邻街道的房屋，其高度不能超过街道宽度的1.5倍，所有房屋高度不能超过76英尺（约23米），楼层不超过4层；房屋前后必须留出空地（第175—176条）等。显而易见，有了这些限制，房屋的建筑面积就减少了，房租收入也相应减少。建筑成本的增加换来的却是可用面积和收入的减少，除非政府给予合理的补偿，否则私人业主（华人居多）自然就怨声载道。政府如何就减损的房产利益进行补偿呢？对此，殖民立法者参照英国1890年《劳工住房法》（The Housing of the Working Class Act 1890）的相关规定，征收不洁或不当使用的房屋，补偿估价时打折扣，并且不支付强制征用的10%补偿费。殖民政府未加理睬私人业主的联名抗议⁽²⁶⁾，确定了较低的补偿标准，比如1903年1号条例第188条第3款第3项规定，凡是不适合人居住的房屋面积损失不获任何赔偿。该条例第251条还规定业主不得就补偿额度提起任何诉讼，只可向辅政司（the Colonial Secretary）投诉，即只获行政救济而没有司法救济。可见1903年条例对私人业主权益法律保护之弱。

不过20世纪初的殖民者也意识到华人房屋拥挤的根本原因在于劳工阶层的住房困难。⁽²⁷⁾只有把劳工阶层的住房问题解决了，拥挤现象才能得以消除。为此，殖民政府制定了开发九龙半岛、港岛西区，以及填海造地的计划，同时也发展公共交通，试图通过这些措施把维多利亚城拥挤的华人劳工分散开来。⁽²⁸⁾不过这些都是投资大，见效慢的计划。殖民政府虽然每年财政收入不少，除去上缴英国政府军费（military contribution），和支付殖民官员的高额薪金之后，用于香港基础设施和城市建设的金额有限。⁽²⁹⁾殖民政府在城市发展上得不到英国政府的财政支持，香港拥挤问题的改善不得不依靠严格的建筑物法规。

可是公共卫生和私人产权之间的冲突不解决，法律在现实中还是难以执行。1903年底，公共卫生和建筑条例便不得不作出修正，放宽有关规定，譬如重新定义“隔间”（cubicles）和“过度拥挤”（overcrowding）、改进补偿仲裁程序等。⁽³⁰⁾即便如此，法律执行难的现象还是很普遍。由于殖民政府不肯在赔偿问题上作出让步，建筑商和私人业主只有想尽办法贿赂买通清洁局（Sanitary Board）和工务局（Public Works Department）的政府官员以规避法律。⁽³¹⁾殖民政府苦心孤诣的立法，不仅没有取得预设的效果，反而滋生了腐败。1906年5月港督任命了一委员会，对1903法例的实施情况进行专职调查。⁽³²⁾经过长达10个月的调查，该委员会发现法例实施中腐败严重⁽³³⁾，而其主要原因是：第一，相关法律过于苛刻，而显失公平的补偿制度助长了腐败；第二，清洁局被赋予过多的权力。根据该项调查，1908年殖民政府进一步对1903年法例进行修正，继续放宽对屋宇建筑的限制、削减清洁局的权力，其中许多建筑条款的执行监督权力转交给工务局（Public Works Department）和建筑事务监管署（Building Authority）。⁽³⁴⁾不过，这些只是行政层面的调整，问题的症结并没有解决。

只要殖民政府继续老的立法逻辑，同时又吝啬地不给足补偿，公共卫生和私有产权之间的冲突就会继续存在。譬如1911年殖民政府再次试图通过限制建筑物的高度来确保住宅区的通风和清洁。⁽³⁵⁾立法会非官守议员坡劳克（Pollock）直接指责这一立法为“建筑监管部门（Building Authority）大开方便之门，使公权力凭借公共卫生之名任意侵犯践踏私人财产权”。在立法会的激烈反对下，该建筑立法草案未获通过。⁽³⁶⁾

缺乏社会的支持，《公共卫生和建筑条例》的实施效果可想而知。加上20世纪初中国内地的战乱使华人不断涌入香港。人口的迅速增加，使原本就拥挤的香港华人社区更加逼仄不堪了。这种社会背景下，殖民政府也承认相关法律根本难以执行。

华人的涌入，拥挤的加重，增加了殖民者对疾病的恐惧。20世纪20年代肺结核病的流行。肺结核病取代了鼠疫的角色，继续延续着殖民者的长期存在“卫生—秩序”焦虑，而拥挤的华人屋宇也继续成为预防疾病的重点。1929年，1911年曾被否定的同一修正案再次被提出，这一次却获得通过。⁽³⁷⁾在疾病的威胁下，通过屋宇建筑管制和改善环境进行公共卫生控制的观念不断得到强化。直到20世纪20年代末，殖民政府的医务部门开始对控制鼠疫的种种措施进行总结反思。在《医疗卫生年度报告》中，医务卫生处处长指出：“鼠疫已从香港和中国南方的绝大多数城市消声遁迹。鼠疫的消失，在香港或许在某种程度上和环境卫生的改善有关。不过，中国内地城市的环境卫生没有任何变化……我们必须承认，鼠疫消失的原因迄今没有令人满意的解释……”⁽³⁸⁾由此，医务部门提出疾病与建筑物环境的改善联系不大。20世纪20年代末，殖民政府着手准备公共卫生立法改革，建筑物规范在公共卫生体系中的角色开始淡化。⁽³⁹⁾1935年第18号《建筑物条例》（The Buildings Ordinance，No.18 of 1935），主要从技术和材料安全角度对建筑物进行规范，而有关建筑物卫生的规范则被并入《公共卫生（清洁）条例》[The Public Health（Sanitation）Ordinance，No.15 of 1935]。

经过33年的合并，建筑物和公共卫生条例终于分离。这一分离显示了殖民政府公共卫生立法逻辑的转变。尽管华人屋宇的拥挤现象仍然严重，但此时的殖民政府已经意识到拥挤不是单纯的卫生问题，而有其深刻的社会和经济原因，并希望政府能制定福利政策为劳工阶层解决住房问题。⁽⁴⁰⁾1939年，殖民政府通过了第一部《城市规划条例》（The Town Planning Ordinance，No.20 of 1939）。尽管该条例只有简短的14个条文，不过名头不小：“通过系统准备和规划现有及潜在的城市区域及建筑物类型，本条例旨在促进社会的健康、安全、便利和整体福利。”⁽⁴¹⁾20世纪30年代末的殖民政府终于从社会福利的角度来思考劳工阶层拥挤污秽的住房问题，而不再单纯凭借强制性建筑物规范，通过限制私有产权来进行疾病防范和控制。