政府型“法人行动者”

二　政府型“法人行动者”

政府型“法人行动者”包括各级国家机关、改革后仍延续原有管理体制的事业单位和一些官方色彩较浓的社会团体。这一类社会组织的行动特征是：在一定范围内拥有自己的利益诉求，具有一定程度的行动自主权、人事任免权和财产权，在社会活动中也可以承担一定的责任和义务。由于其在独立性和自主性方面的局限，他们还不能被看作完全意义上的“法人行动者”。

（一）国家机关

依据宪法规定，我国的国家机关分为权力机关（人民代表大会及其常务委员会）、国家主席、行政机关、军事领导机关、审判机关和检察机关。一切国家机关都实行责任制：权力机关（人民代表大会）对人民负责；行政机关、审判机关和检察机关都要对权力机关负责；在行政机关中，下级要对上级负责，地方要对中央负责。在责任制范围内，各级国家机关也都拥有一定的自主权。例如，人民法院依照法律规定独立行使审判权，依法办案，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民检察院同样依照法律规定独立行使检察权，依法办案，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从行政机关的情况来看，在我国，除全国人大及其常委会可以行使立法权以外，国务院和省、自治区、直辖市等地方国家行政机关也享有一定的立法权，可以制定行政法规和规章等规范性文件。在民事法律关系中，国家机关法人和作为自然人的公民都是民事法律关系的主体，在特定的情况下，国家也作为特殊的民事主体出现在民事法律关系中，比如国家因发行公债或国库券而与购买者形成的债权债务关系。^[5]

不过，与其他类型的组织相比，国家机关在人员任用、工资经费来源等方面的自主性相对较弱，就此而言它们作为“法人行动者”的特征是不太明显的。据本次调查显示，在国家机关中人员任用自主比例为7.29％，人员工资自负比例则为5.76％（见表6.1）。调查结果与我们的理论推断结果基本一致，即国家机关在很大程度上还保留着以往“单位行动”的特征，其组织行动的许多方面都要受国家政策和上级领导部门的指导与管理。

表6.1　国家机关人员任用及经费来源自主性特征分析

资料来源：问卷调查统计

今天的中国，既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，改革开放三十余年来，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，这些对社会管理提出了许多新的要求，社会管理必须适应这些新的社会变化，积极创新。在这个过程中，政府职能的改革一直是人们密切关注的一个问题。广义的政府职能包括政治职能（军事、外交、治安、民主政治建设）、经济职能（宏观调控、提供公共物品和服务、市场监管）、文化职能（发展科技、教育、文化、卫生体育）、社会职能（社会分配、社会保障、环境保护、人口）等，贯穿于这四大领域的政府职能的一个核心是公共服务性功能，即国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。其主要任务是为人们提供与公共利益和需求直接相关的公共产品，如国防、大型基础设施、市场调控、社会管理等，这些公共产品只能依靠政府出面组织生产和供应才有可能得以解决，这是政府职能的基本依据。

在计划经济体制下，由于市场的弱化或取消，我国建立了政社不分的“大政府、小社会”的管理模式，政府经常性地运用超强制行政手段对社会进行全面管理。这在当时具有一定的合理性和必然性。但随着从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，传统的社会管理模式由于缺乏自我管理和自我发展能力，越来越难以适应市场经济发展的要求，必须进行及时的调整和创新。在发挥政府主导作用和公共服务功能的同时，要更加注重发挥市场以及社会组织的作用，提升社会自我治理能力，实现政府、市场和社会三者之间的平衡。

新的历史条件下，随着全球化、市场化、现代化进程的加快，中国面临着更全面、更规范的市场经济环境，政府制度、机构、职能及运行方式都必须深化改革和转变，以适应这种新的环境。可以预料，随着体制改革和社会转型的深入，各级国家机关和地方政府的行动自主权会逐渐增加；随着政府职能的进一步改革，各级政府机关的行动目标会更加科学，而在社会利益结构调整的过程中，国家机关和行政组织的利益需求也会有一个明确、合理的界定，这样，国家机关作为“法人行动者”的特征可能会进一步体现出来。

（二）事业单位

前面提到，在我国事业单位改革过程中，逐渐出现了一部分商品化和市场化特征比较明显的事业组织，然而，原有的大部分事业单位目前仍然在履行类似于国家行政机关的社会职能。近年来推动的事业单位改革仅仅对其中的一部分组织进行了市场化剥离，但是，鉴于事业单位的社会公益性质，其余相当一部分仍然延续着原先的管理体制，在政府部门和本领域上级机构的多重领导下开展社会活动。从这个意义上讲，目前它们与国家机关和政府组织在行动类型上仍然十分接近，所不同的只是社会职能上的一些差别。

《国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中对从事公益服务的事业单位也进行了细分，《意见》根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，将从事公益服务的事业单位细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非赢利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类，具体由各地结合实际研究确定。可以预计，一类和二类事业单位在今后的改革过程中会存在政策指导、财政支持等方面的差别，但在一些涉及人事任用等影响较大的方面仍然会存在一致性。人们比较关注的是，所谓的二类公益单位以及类似的一些单位的发展去向究竟如何？会不会最终步入“市场型”行列呢？关于这一点大家认识不一，也有一些争论。

事实上，事业单位的改革问题是如此复杂，以至于从开始改革到今天就一直是人们争论的焦点。其核心问题其实就是事业单位的公益性实质。人们逐渐发现，简单套用企业改革的做法存在很大问题，鼓励事业机构追求经济绩效并将其与个人收入挂钩，必然出现机构和个人利益侵害公众利益的结果，在这里，最基本的问题在于利益目标的冲突。社会事业发展追求的是公共利益、追求的是社会效益的最大化。如果让私人部门，让营利性组织去发展有关事业，他们所关心的目标主要是赢利，这必然会与公益目标形成冲突。前些年的改革实践表明，一些社会事业市场化以后确实出现了许多问题，许多问题成为社会热点、焦点，新一轮的改革又开始酝酿、试水，逐步推进开来。也许我们可以通过其中比较有代表性的例子——医疗改革，来分析或预测这些事业单位组织的发展去向。

近年来，医改问题为社会各界普遍关注。研究者认为，“在医疗问题上，从社会效益的角度讲，最好的结果是大家尽可能不生病、少生病，因此，合理的医疗卫生事业发展重点是控制疾病的产生和发展。但如果全部让私人部门办医院，只有当老百姓多生病时，他们才能多挣钱。这就是利益目标冲突问题。正是由于利益冲突，很多社会事业是市场干不了、干不好和不愿干的，所以，社会事业发展必须主要依靠政府。这是政府的基本职责。从国际经验看，即使在市场化程度很高的国家，也都没有把社会事业完全交给市场”。^[6]在数年前，卫生部有关官员就曾明确指出，逐利冲动让一些医院铤而走险，医疗服务应体现社会公益性——市场化不是医改方向。医疗服务市场上出现的“看病贵”“看病难”等现象，其根源在于我国医疗服务的社会公平性差、医疗资源配置效率低。因此，要解决这两个难题，在许多方面还要依靠政府，而不是让医疗体制改革走纯粹市场化的道路。

党的十七大指出，要建立中国特色的医药卫生体制，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标，提高全民健康水平。2009年3月17日，中共中央、国务院出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》。《意见》提出了“有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’”的近期目标，以及“建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务”的长远目标，并且指出，到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，基本药物制度初步建立，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务得到普及，公立医院改革试点取得突破，明显提高基本医疗卫生服务可及性，有效减轻居民就医费用负担；到2020年，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系。

医疗卫生改革涉及方方面面的内容，是一个复杂的系统工程。在这里我们只是基于法人行动的分析框架，探讨的是事业单位的组织行为特征，因此主要关注新医改背景下的卫生机构运行机制问题。《意见》中指出，今后要将公共卫生机构收支全部纳入预算管理。按照承担的职责任务，由政府合理确定人员编制、工资水平和经费标准，明确各类人员岗位职责，严格人员准入，加强绩效考核，建立能进能出的用人制度，提高工作效率和服务质量。公立医院要遵循公益性质和社会效益原则，坚持以病人为中心，优化服务流程，规范用药、检查和医疗行为。深化运行机制改革，建立和完善医院法人治理结构，明确所有者和管理者的责权，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立能进能出和激励有效的人力资源管理制度。对有条件的医院开展“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助、奖惩分明”等多种管理办法的试点。改革人事制度，完善分配激励机制，推行聘用制度和岗位管理制度，严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度，有效调动医务人员的积极性。

与公立医院形成对比的是，此次改革鼓励和引导社会资本发展医疗卫生事业，指出要积极促进非公立医疗卫生机构发展，形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。要抓紧制定和完善有关政策法规，规范社会资本包括境外资本办医疗机构的准入条件，完善公平公正的行业管理政策。鼓励社会资本依法兴办非营利性医疗机构，积极引导社会资本以多种方式参与包括国有企业所办医院在内的部分公立医院改制重组，稳步推进公立医院改制的试点，适度降低公立医疗机构比重，形成公立医院与非公立医院相互促进、共同发展的格局，支持有资质人员依法开业，方便群众就医等等。

从以上改革方案可以看出，新医改比较明确地区分了公立医疗卫生机构和非公立医疗卫生机构的社会定位，初步指明了各自的发展方向。依照这种导向，可以说公立性医疗卫生机构不会发展为纯粹的“法人行动者”，因为其社会行动在很多方面还要依从于行业管理部门；而非公立医疗卫生机构则具有较大独立性，更趋近于我们所说的“法人行动者”。

其实，早在十余年前就有学者认为，事业单位改革的核心是重新界定政府角色，这也就意味着必须重新调整公共支出的重点，支持那些具有较高优先性的公共物品和政府职能，而确定优先顺序本身就需要一套新的机制。目前，人们普遍认为，在改革的过程中，那些承担基础性社会事业的单位，仍需由政府直接组织、管理并由财政确保经费投入，目前，大部分地区的小学和中学就属于这种情况；而另一些单位（例如一些技校、职专、大学等），政府主要实施宏观管理，在确保社会公益目标不发生偏离的前提下，适当给予其不同程度的自主权，形成以政府投入为主，多元筹资方式并举的运行机制。这样的话，教育机构等社会单位最终可能都会在一定程度上步入类似医疗机构的发展路径。

总的来看，事业单位可能最终会分化为两个部分，一方面是那些市场化特征比较明显的事业组织，另一方面，那些具有优先性公共事业性质的单位，它们可能会成为兼有“政府型”和“民间型”双重特征的社会组织，在资金上它们仍主要由国家财政支持，在人事管理上沿用以往体制的组织和部门，在服务性质上体现其社会公益性特征，对这部分社会组织而言，其“法人行动者”的特征会表现得比较复杂。

（三）半官方社会团体

按照我国《社会团体登记管理条例》规定，社会团体是指公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，主要包括各类协会、学会、联合会、研究会、基金会、商会等社会组织。

在计划经济体制下，社会团体大多都带有准官方性质。《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体必须提交业务主管部门的批准文件，社会团体实际上附属在业务主管部门之下。目前，中国有全国性社会团体近2000个，其中使用行政编制或事业编制，由国家财政拨款的社会团体约200个。^[7]在这近200个团体中，中华全国总工会、共青团、全国妇联等社会团体虽然是非政府性的组织，但在很大程度上行使着政府的职能。一些社会团体的工作任务、机构编制和领导职务由中央机构编制管理部门直接确定，实行全额财政拨款。这些社团的分支机构遍布城乡，它们可以联合和团结全国的职工、青年、妇女以及各界人士，参与国家和地方的政治生活，在协调社会公共事务，维护群众合法权益等方面发挥着巨大的作用。

对于那些新兴的民间组织而言，也有相当一部分具有“官民二重性”的特征，即这些组织更多的是扮演着政府助理或政府延伸机构的角色。但是随着非政府组织的发展，以及国家与社会关系的转变，它也面临着一个从政府选择到社会选择的转变。陆学艺也曾指出，这些组织中有相当一部分具有半官半民的性质，它要执行一些政府的法律法规，同时还要代表组织成员的利益。其实，这一点在组织申请成立的审批环节就已经体现出来。我国以往的政策规定，社会团体申请之前必须找到一个可以挂靠的上级单位，否则不可能获批。既然存在这种强制性的挂靠，那么这些社会团体成立之后在组织运行、组织管理的很多方面都会受到外界的牵制，其独立自主性必然也会打一些折扣。具体来看，在社会活动领域内，它们更多的会采取和平的方式让政府接受其主张，促进政府同各个利益团体之间的对话，营造一个良好的交流氛围。^[8]这种状况产生的背景是，许多社会团体在生成发育、资源获取、管理体制等方面与行政体系仍然有着千丝万缕的联系。

十二届全国人大一次会议通过了国务院机构改革和职能转变方案，其中非常重要的一项就是改革社会组织管理制度，提出逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力；重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。此次改革的力度可以说是比较大的，从社会管理的角度看，它反映了我党目前执政理念和社会管理思维方式的转变；从社会意义和社会功能的角度看，此次改革改变了以往成立社会组织门槛过高、一些社会组织行政化倾向明显的缺陷，从长远看有助于最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；有助于让人民群众依法通过社会组织实行自我管理和自我服务，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。在此次改革的推动下，一系列社会团体将步入快速发展的轨道，可以预计，在政府机构改革不断深入和职能转变继续加速的背景下，这些组织的行政色彩会日趋淡薄，而独立化和自治化的倾向会更加明显，“法人行动者”的特征应当也会更加突出出来。