政府的基本属性及对协会发展的态度

4.2.1　政府的基本属性及对协会发展的态度

古典政治学家从政府的本质出发普遍认为政府源于人民的公益达成和公益授权，人们通过一定的契约关系建立公共组织管理社会，并认为政府是以保护私有财产为目的的。因此，政府是社会性的，没有自己的利益，但是现代经济学的公共选择理论却提出了“经济人”假设，把政府当作追求经济利益的个体来看待，认为政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本属性。公共选择理论的代表人物布坎南认为，在公共决策或者集体决策中，实际上并不存在根据公共利益进行选择的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程。也即公共选择认为政府是自利的。而新制度主义理论的代表人物诺斯也指出国家存在的第一目的就是统治者租金的最大化。

实际上，政府具有公共性与自利性两方面的属性。

在中国社会主义社会，政府利益的取向与公共利益具有内在的一致性。政府寻求自身利益的出发点是以实现公共利益为前提的，超越或侵害公共利益的政府行为必然受到法规、政策的约束或制裁，而共容利益的存在则强化了这种一致性。这里所说的共容利益可以这样来理解：如果某位理性地追求自身利益的个人或某个拥有相当凝聚力和纪律的组织，能够获得一个社会所有产出品增长额中相对多的部分，并且同时会因该社会产出的减少而受到极大损害，那么该人或组织便有一种共容利益。⁽²⁾在中国，政府无疑是社会中共容利益的所有者。比如，政府财政收入的增加与社会生产的发展、经济水平的提高、人民生活的改善等息息相关。实现这些目标，不仅保障了政府的经济利益，也还提高了政府自身的“合理性”和在民众中的威望。政府的内在激励与公共利益对政策的外在约束机制共同作用，使经济政策的制定和执行更加有效，形成类似“帕累托最优”的局面，这是最佳的形式。

当然，政府利益的取向与公共利益可能不完全一致。出于自身利益的考虑，政府可能会放弃最佳的政策选择，但在一定的客观条件下，政府也能带来使社会利益有保障的次优政府经济政策。例如，政府会为了维持政局稳定和社会安定而采取渐进性和阶段性的改革。这些改革可能引发经济和社会问题。在这里，政局稳定、社会安定可视为政府利益，经济和社会问题会减损公共利益。但我们不能就此认为渐进改革是错误的政策选择，因为任何激进的改革措施也可能带来意想不到的混乱、无序，甚至是国家的分崩离析。有时这种过分谨慎的作为，也可能使政府显得过分保守，错失改革的良机。

政府的自利性对政府行为和社会带来的消极性主要表现在：首先，当政府及行政部门把其所代表的利益视作自身的独立利益时，就会对在机构改革中权力、利益格局所进行的必要调整感到不满，对改革采取消极态度，这就无形中为机构改革设置了障碍，增加了阻力，成为与改革相博弈的逆向力。在改革高潮时，它们可能不得不装出积极改革的样子，而风头一过，则又改头换面地恢复；其次，政府自利性造成了部门利益的独立化和“分利联盟”的形成。“分利联盟”是制度学派奥尔森提出的一个概念，他认为所谓“分利联盟”无非是指由一批希望采取集体行动来增加自身收入份额的个人所形成的组织。分利联盟的成员为获取自身利益的最大化，而置社会总收益的下降或“公共损失”于不顾，其结果将不可避免地损害经济增长，并导致国家的衰败。同时，对部门利益的追逐使部门间争权夺利、互相掣肘，有时甚至发生激烈的冲突。另外，由于地方政府和政府部门与本地方、本部门的利益状况存在着较紧密的共容利益，他们在经济政策的制定和执行过程中往往成为本地方和本部门利益的代言人；再次，政府利益的存在不可避免地影响着政府机关及其工作人员的行为，导致政府行为的失范和扭曲。一些政府部门把政府公共行政行为市场化，对有利可图的领域，不该管的也紧抓不放；而无利可图或不直接产生经济效益的业务，该管的却不管，导致事业受损。在自身特殊利益的驱动下，一些政府机关把本该属于无偿服务的项目变成了有偿服务项目，运用行政权力收取或过多地收取各种管理费，把行政权力当成了获取自身特殊利益的工具。

具体到在对行业协会发展和协会改制的态度上，由于政府属性的公共性和自利性的两面性，使得政府对协会的发展持矛盾的态度，同时改革涉及的政府各行为主体的表现也各不相同。

从国家政府的方面来看，改革以来，尤其是进入深化改革阶段以来，中国政府对行业协会一直是鼓励和努力培植的。中央政府从政府机构改革入手，通过体制内转型的方法，已经在组织上基本将政府对行业的直接部门管理转移到通过行业协会的间接管理；尤其是国家经贸委，不但一再制定鼓励行业协会的政策，而且还进行了行业协会改革的试点，以试验其全面推开的可行性；有的地方政府，如上海和温州，不但认真研究行业协会发展的重大意义，还积极以创新的精神，制定培植行业协会的具体措施，使行业协会在逐步增强其社会合法性的同时，确实开始对行业进行有效的服务和自律管理，而南京市政府也已开始启动对协会的改革。2003年9月26日，南京市人民政府向全市各区县人民政府，市府各委办局，市各直属单位发布了182号文件，即《市政府关于加快行业协会改革与发展的意见》。2004年4月7日，南京市民政局和体改办联合召开了全市行业协会改革发展工作会议。各区（县）政府分管区（县）长和体改办、民政局负责人，各行业协会业务主管单位及相关部门负责人，各行业协会负责人等200多人参加会议。南京市副市长、市体改办副主任相继向全市行业协会作了动员发言，标志着南京市行业协会改革全面正式启动。同时，对改革的具体实施，南京市体改办、民政局作了相应的具体部署。

不难看到，由于政府的自利性倾向和认识偏差问题，现有的指导思想和制度安排上还存在许多制约行业协会健康发展的因素：定位不明确，政府在鼓励行业协会发展时，更多的是强调行业协会对政府的辅助工具和保护国有企业利益的作用，而忽略了行业协会的生命之源是行业内所有企业的共同利益。因此许多政府原有的不合理的管理（管制）职能向行业协会转移，而且利用行业协会维持行政性行业垄断，引起广大企业的反感和抵触；发展空间有限，政府目前依然掌握着大量控制行业发展和直接管制企业行为的政策和行政手段，如大量的行政审批和行政认可。这就使得企业不得不通过直接影响政府谋求生存和发展的机会，从而置行业协会于可有可无的境地，甚至怀疑行业协会不但无助于自己的利益诉求，反而徒然增加自己的交易成本；控制过严，现有的双重管理体制，尤其是通过行业主管部门对行业协会行政合法性和政治合法性的严格限制，如成立审批制度和在行业协会内建立党的基层组织，目的在于防止社会组织的快速发展，从而危及政府的社会合法性，但这实际上严重否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织；立法滞后，目前尚未出台有关行业协会的专门法。政府和民间虽然都意识到行业协会的治理意义，但通过制定经济类社团法，把它们的性质、功能及其实现方式、它们的组织机制和结构，政府对它们的授权范围，以及对它们的违法行为的规制结构等加以法定明确，目前的机会似乎还不够成熟。因此，目前中国对行业协会的管理，依然是通过一部社团管理条例以及诸多党政机关的法律性文件，将它们混同其他各类社团组织一并实现的。可以说，这种混合的多重管理结构确实不利于行业协会的发展，使政府、行业协会和企业都处于一种两难困境。

另外，在协会改制中，尽管南京市民政局下达了南京市政府关于协会改制的精神，并作出了具体部署，但由于政会分离的协会改制涉及协会与主管单位的利益与权力的分割，出于自利性的考虑，一些行业协会的业务主管部门和挂靠单位为维护部门利益，在改制中就可能或者消极拖延，或者采取变相的措施应付上级政府的检查，致使改革或者流于形式，或者不能彻底完成。