效果评价与根源探讨

对外来工的政策歧视：效果评价与根源探讨

张兴华

一、引言

劳动力市场上的歧视既不公平，也降低了效率。为此，各国政府一般都采取多种措施尽可能地减少歧视带来的不利影响。然而，中国城市政府虽然也在力争消除某些歧视（如性别歧视），但同时也在制造新的歧视——对外来工（主要是外来农民工）的政策歧视。本文试图建立一个模型来评价这种歧视所导致的效率损失，并证明“劳动力需求恒定假说”的片面性，在此基础上对产生这一现象的根源进行探讨。

通过模型分析发现：对外来工的歧视虽然能为城市当地就业人口增加一定的福利，但其代价是外来工、消费者、企业乃至整个社会福利的更大损失。至于歧视产生的原因，本文认为，这是政策制定者在“劳动力需求恒定假说”的片面认识指导下，为追求政治收益最大化，实行“腾笼换鸟”政策，给本地就业者寻求经济租^[1]的结果。所以，若要消除或减少对外来工的歧视，首先要澄清认识，并在政治体制上找出路。

二、问题的提出

本来，一个人在劳动力市场上的价值取决于所有影响其劳动生产率的因素。但是，在所有经济方面都相同的劳动者之间，某些劳动者因受非经济的个人特征的影响，只能接受较差的经济待遇，这便是劳动力市场上的歧视现象。这里的非经济因素的个人特征，常见的主要有种族、肤色、性别、宗教、祖籍或籍贯等。歧视的表现形式主要有：①工资歧视，即同工不同酬。②就业歧视，即被歧视者从事不稳定的工作，往往是最后一个被雇用，最先一个被解雇。③工种及职业歧视，即被歧视者被排挤到低档次的职业里，甚至被限制进入某些行业或职业。④人力资本投资及晋升歧视，即被歧视者较少获得增加人力资本的培训机会，较少得到晋升。

歧视是各国普遍存在的现象，一般是由偏见，其中主要是雇主（企业）偏见引起的。由于对具有某些特征群体的偏见，雇主甚至以牺牲部分利润为代价来维持对这些群体的歧视行为。鉴于歧视的不公正性，政府一般是歧视行为的反对者，很多国家都采取包括立法在内的各种措施来阻止歧视行为，尽可能消除歧视的不良后果。^[2]歧视现象在中国同样存在，目前主要是在性别上的歧视和城市对外来农民工的歧视，本文将对后者进行专门考察。众所周知，改革开放之前，中国城乡劳动力市场基本是相互隔离的，全国3/4的劳动力被禁锢在狭小的土地上，1/4的劳动力在城市享受由国家统包的各种就业福利，形成了非常稳定的城乡二元就业结构。20世纪80年代以来，随着改革开放的不断深入，城乡壁垒被逐渐冲破，表现最突出的是，80年代末以来，大量农村劳动力涌向城市，寻找就业机会，形成了一浪高过一浪的“民工潮”。但是，我们必须看到，这并不意味着城乡统一的劳动力市场已经形成。实际上，目前，在城市劳动力市场上形成的是由界限分明的本地工和外来工两类劳动力所组成的二元就业结构。在这种格局下，外来劳动力尽管在能力上同本地劳动力没有什么不同，却享受与本地劳动力不一样的待遇，这便形成了目前中国城市劳动力市场上特有的歧视现象。

三、对外来工歧视的制度特征

中国城市对外来劳动力歧视行为的形成是通过严格的户籍管理制度来实现的。在改革开放之前，这一制度排斥具有农村户籍的劳动力在城市就业；改革开放后，户籍制度虽然不能完全阻止农村劳动力进入城市，但却将城市劳动力分割成本地劳动力和外来劳动力两大类型；同时，受户籍制度的影响，城市政府在制定本地区用工政策上也表现出严重歧视外来劳动力的倾向。在此，姑且将这种建立在二元户籍管理制度基础上形成的城市劳动力市场对外来工的歧视称为“户籍歧视”。很显然，这里所指的户籍歧视同一些国家存在的因劳动力的祖籍或籍贯不同而导致的歧视有本质的区别，户籍歧视同祖籍或籍贯无关，只是对当前户籍属于外地的劳动者的歧视，而一旦拥有城市当地户籍，户籍歧视便随即消失。

与一般的劳动力歧视相比，户籍歧视带有非常明显的制度特征。为保护本地劳动力就业的特权，城市政府成立专门机构（比如，上海市叫“外来劳动力管理所”），出台专门政策，对歧视行为进行详细规范。在这里，政府不仅不是歧视的反对者，却成了歧视的制造者；相反，雇主不仅不是户籍歧视的制造者，却是户籍歧视的反对者。雇主们总是“上有政策，下有对策”，找出各种方式来抵制政府的户籍歧视政策，以减少对企业的不利影响。可见，由于户籍歧视的制度特征，它同一般由雇主引起的歧视有很大的不同。这种歧视并不直接对外来工进行歧视，而是通过制定各种政策措施来歧视外来工。目前，城市政府对外来工户籍歧视的方式主要有：

1.配额。即在政策上规定外来工只有领取了务工证、暂住证等方有进入城市就业的资格，而这些证件又有数量上的限制。因此，城市政府可通过配额在总量上控制外来工就业的数量。

2.征税。即向雇用外来工的单位或外来工本人收取各种费用。事实上，收取各种费用可视为一种征税行为。这种征税效果类似国际贸易中的关税，可提高外来工在城市就业的成本，增加本地工竞争的相对优势。因此，征税的政策措施能有效地阻止一部分外来工的进入。

3.附加条件。即对外来工的资格认证附加某些条件。比如，一些城市以提高城市素质为由，要求外来工必须具有初中及以上文化程度。很显然，附加某些条件类似国际贸易中的非关税壁垒，这一壁垒也能截流一部分外来工。

4.关闭市场。更严重的是，一些城市，尤其是大城市，政府干脆禁止外来工进入某些行业，也就是说，关闭外来工在这些行业的就业市场，以确保本地劳动力对就业的垄断权。20世纪90年代中期以来，随着改革开放的深入，国有企业日益严重的隐性失业逐渐显性化，大批职工下岗待业，给当地城市政府带来了沉重的政治、经济压力。为此，各地城市政府普遍采取了限制外来工在容易吸引本地人口就业的许多行业里就业的政策措施。以北京市为例，该市于l995年出台了《北京市外地来京人员务工管理规定》。根据此规定，从l996年开始，政府每年都公布允许和限制使用外来工的行业、工种及职业的清单，而且限制的种类和数量逐年递增。例如，1999年，限制行业为5个，限制职业为34个；到2000年，限制行业增至8个，限制职业增至105个。^[3]

四、歧视的效果评价

（一）假设条件和评价模型

为建立理论分析模型，首先设立下列假设条件：①在城市劳动力市场上，存在两部分劳动力：一是本地劳动力；二是外来劳动力，外来劳动力是户籍歧视的对象。②由于生活、工作环境的差异，本地劳动力比外来劳动力具有较高的就业机会成本，除此之外，在其他各方面，两部分劳动力没有什么不同。③在劳动力的供给状况发生改变时，企业的有机构成保持不变。

在上述假设条件下，以城市政府向外来工本人征税为例（政府向雇用外来工的单位征税的情况涉及企业需求曲线的变化，本文暂不对此进行分析）来建立户籍歧视效果评价的模型。如图1所示，横轴L为劳动力数，纵轴W为工资率，在没有户籍歧视的条件下，外来工的供给曲线为S₀S₀，若城市政府向外来工征税，必然增加他们的就业成本，这将导致其供给曲线上移至S₁S₁。由于本地就业者比外来工具有较高的就业机会成本，且不随外来工就业供给的变化而变化，因此，本地工具有相对较高的唯一的供给曲线S₂S₂。另外，过S₂点做一条平行于横轴的直线分别交S₀S₀和S₁S₁于A点和B点。鉴于城市劳动力市场只有本地工和外来工两部分构成，图2中的总供给曲线可由这两部分劳动力的供给曲线合成（相加而成），即由S₀S₀和S₂S₂合成S₀AS′₀，由S₁S₁和S₂S₂合成S₁BS′₁。^[4]至于企业对劳动力的需求曲线，因为其有机构成不变，即资本与劳动的比例关系不变，所以，企业对劳动力的需求曲线不随劳动力供给状况的变化而变化。

图1

图2

因此，在图2中，DD为城市企业对劳动力的需求曲线，S₂S₂为当地劳动力提供的供给曲线，S₀AS′₀为在没有户籍歧视条件下的总劳动力供给曲线，S₁BS′₁为向外来工征税后的总劳动力供给曲线。这样，当外来工就业不被限制时，劳动力的供求均衡点为E₀，均衡就业量为L₀，均衡工资率为W₀。若城市政府向外来工收取各种费用，则供求均衡点上移至E₁，均衡就业量为L₁，均衡工资率为W₁。

下面将利用这个模型来考察限制外来工就业对各方面所产生的影响。

（二）歧视的效果评价

1.对劳动力就业的影响。一般而言，在同一个市场上的劳动力，一部分人就业的增加，会使另一部分人就业程度不同地减少，外来人口在城市务工，自然会减少当地人口的就业。因此，限制外来工就业，会使当地劳动力的就业增加。从图2中看，在没有户籍歧视的条件下，总劳动力的就业量为L₀，其中，本地工为L₃，外来工为L₀-L₃。此时，无论是外来工、本地工，还是企业，都处于一种满意的均衡状态之中，都没有改变这种状态的愿望。对企业而言，它们根据工人提供的边际劳动生产率，雇用所需的外来工和本地工，并给付相应的工资；对就业者而言，无论是本地工还是外来工，分别提供满意的劳动数量并获得满意的工资。

然而，这种均衡状态却被城市政府的歧视政策所打破，城市政府要求外来工缴纳各种费用，从而提高了这些劳动力进入城市的门槛，减少了他们在城市的就业量。那么，城市政府实施限制政策的效果又如何呢？如图2所示，在这些政策措施下，当地劳动力的就业量由L₃上升至L₂，增加了L₂-L₃个就业岗位，但这是以外来工大量就业机会的丧失为代价的。因为实施这些歧视政策，使外来工的就业量由L₀-L₃减至L₁-L₂，净减少L₀-L₁及L₂-L₃个工作岗位。在净减少的工作岗位中，L₂-L₃个岗位让位于本地劳动力，L₀-L₁个岗位被白白浪费掉。也就是说，大量外来工就业岗位的减少使总的就业量减少了，造成整个社会就业资源的浪费。外来工在城市就业的减少意味着他们中的一部分需要返回农村，这又使农村人多地少的矛盾更加尖锐。

可见，对外来工就业的限制政策，自然为当地就业者增加了就业人数，但这是以外来工就业岗位的更多损失为代价的，并最终使总的就业岗位减少。

2.对企业和消费者的影响。劳动力就业的充分与否，将影响劳动力供给状况的变化，这种变化必然引起企业雇用劳动力数量与工资成本的变化，进而导致其产出数量及利润状况发生改变。当外来工自由就业时，由于劳动力供给充足，企业雇用数量相对较多，工资率相对较低，因而产出水平较高，而且成本较低，结果是获得相对较高的利润。若外来工不能被充分雇用，则意味着劳动力供给较不充分，企业雇用数量会减少，工资率会提高，因而产出水平降低，利润下降。图2表明，在外来工受到歧视时，企业对劳动力的雇用量由L₀减至L₁，减少L₀-L₁的数量。工资率由W₀上升到W₁，提高W₁-W₀。产出水平由梯形DOL₀E₀的面积减至梯形DOL₁E₁的面积，净减少数量为梯形L₁L₀E₀E₁的面积。最终，利润由三角形DW₀E₀的面积降至三角形DW₁E₁的面积，减幅为梯形W₁E₀E₀E₁的面积。可见，对外来工就业的限制，使企业遭受大量的利润损失。从长远看，企业利润的损失将带来两方面的影响：一是利润减少，即资本收益率下降，对于投资者来说，是一个减少对厂房和设备投资的信号；另一方面，利润减少，还可能使一些企业倒闭，减少企业数量。由此不难理解，为什么企业是户籍歧视政策的反对者。毫无疑问，外来工就业减少所导致的企业产品和服务在数量上减少和价格的上升，将使消费这些企业产品和服务的消费者利益受损。

3.对社会福利的影响。综合上述分析，城市政府对外来工就业的户籍歧视，对有些群体有利，对另一些群体不利。那么，如何对这一歧视政策进行客观评价呢？要进行这种评价，只有进行综合比较。本模型运用经济剩余这一指标来考察其整体效果。因为这一指标既考虑了作为劳动力需求方企业的利润，也考虑了作为劳动力供给方就业者的经济租，是社会得到的“净收益”，所以，这一指标的变化能反映出户籍歧视政策引起的社会福利的变化。在外来工自由流动的条件下，社会的经济剩余为四边形DS₀AE₀的面积，而在外来工被限制后，经济剩余减至四边形DS₁BE₁的面积，减幅为六边形S₁S₀AE₀E₁B的面积。也就是说，社会福利的净损失为六边形S₁S₀AE₀E₁B的面积。事实上，对外来工的限制，虽然社会的经济剩余减少了，但本地就业者的经济租增加了，即由三角形W₀S₂C面积增至三角形W₁S₂F面积，增加了梯形W₁W₀CF的面积。可见，从综合看，对外来工就业的限制，虽然为本地就业者增加了福利，但这是以社会净福利的损失为代价的，换言之，社会为少数人的利益付出了代价。

至此，本文完成了对由“征税”这一户籍歧视方式所引发的对各方面利弊的剖析。但是，进一步考察不难发现，其他户籍歧视，不管采取何种方式，对各方面所造成的结果也许会在程度上有所区别，但在性质上是一致的。当城市政府对外来工的就业进行资格认证时，若附加一些条件，或在证件数量上加以限制（配额限制），都将使外来工的供给减少，供给曲线上移，进而使总的劳动力供给曲线上移，结果同向外来工“征税”所产生的效果是基本相同的，只是程度上可能会有所差异。毫无疑问，经济效率损失最大的歧视莫过于关闭外来工在城市某些行业的就业市场。关闭市场，即禁止外来工就业，则意味着完全限制外来工在这些行业就业。因此，这些行业在图2中的S₁BS₁曲线将由S₂S₂曲线所取代。不难想象，这一歧视行为虽然在性质上同“征税”的方向是一致的，但效率的损失程度要大得多，其结果是本地工的就业和经济租增加得更多，而企业的利润、消费者的利益以及社会经济剩余的损失会更大，更严重的是，外来工将损失全部工作岗位和相应的收入和经济租。总之，经济学原理告诉我们，劳动力市场上的任何歧视，都程度不同地会减少就业，提高产品成本，降低劳动力资源的配置效率，进而减少社会福利。可见，通过对上述模型的分析，可以得出户籍歧视的一般性结论。

（三）基本结论

①当地就业者是户籍歧视的唯一受益者。对外来工的限制，增加了当地人口的就业量和经济租。②外来工是户籍歧视最直接的受害者。户籍歧视将使外来工减少乃至丧失全部就业机会，其收入和经济租也会相应地减少乃至全部丧失。③户籍歧视使企业和消费者的利益受损。对企业而言则是雇主成本上升，雇用劳动力数量减少，最终使企业成本增加，利润减少；对消费者而言是商品和服务数量减少，支付价格上升。④综合看，户籍歧视使整个社会福利受损。当地就业者福利的增加是以消费者、企业，尤其是外来工的利益受损为代价的，而且所受损失大于所获收益，社会经济剩余减少。

五、根源探讨与政策含义

从上述分析可知，对外来工的户籍歧视，是对大多数人不利，只对少数人有利的行为，是弊大于利，从这个意义上讲，这是一项不理性的政策。那么，城市政府为什么会为了少数人的利益，竟然采取这种严重扭曲市场、损害市场效率、降低社会福利的政策措施呢？这里有两点值得深思：

首先，有一个似是而非的认识问题，即“劳动力需求恒定假说”。这种看法认为，就业有一个规模固定的总量，从而就业成为“一方受益，另一方受损”的活动，即一个人就业会造成另一个人失业。在这一认识指导下，面对大量的城市失业人口，特别是国有企业下岗职工再就业的巨大压力，作为他们利益代表的城市政府很容易出台限制外来人口就业的政策措施，为城市人口腾出就业岗位，进行“腾笼换鸟”。其实，本模型的逻辑表明，“劳动力需求恒定假说”是片面的。从图2看，外来工腾出的L₀-L₁及L₂-L₃个岗位，只有L₂-L₃个被（本地工）利用了，而L₀-L₁个却被白白浪费掉了，若考虑到城市苦、累、脏、险的工作大部分都是由外来工所从事的事实，则外来工就业岗位被本地工替代的可能就更小。可见，限制外来工就业会使当地人的就业量有所上升，但这是以牺牲更多工作岗位为代价的。因此，政策制定者应深刻认识到这种似是而非观念的片面性，若能如此，虽然未必就能消除户籍歧视现象，但也许能在程度上有所减轻，至少在制定政策时理由不会那么充分。

其次，值得思考的是，本文只是在经济上分析了户籍歧视对各方面利益的影响，若只从经济的角度看，户籍歧视是不理性的行为，这种现象应消除。然而，户籍歧视现象显然不是简单的经济问题，而是更深层次的政治问题。户籍歧视虽然对全社会有害，甚至对城市消费者和企业也不利，但这一现象中最直接的利害冲突来自本地人和外来人，问题的核心是以牺牲外来工的较大福利来换取本地工的较小福利，从政治的角度度看，一方面，因外来工的户籍不属于城市政府管辖，他们在城市就业尽管能获得巨大的福利，但对城市政府几乎没有多少政治效益；相反，限制乃至禁止外来工在城市就业，虽然会给外来人口带来了巨大的经济损失，但城市政府几乎不需为之付出多少政治成本。另一方面，作为城市人口利益代表的城市政府，虽然只能为本地就业者增加较少的福利，但能为自己带来较大的政治收益。因此，追求政治收益最大化的城市政府，自然会以较少的政治成本换取较大的政治收益。可见，由城市政府本身来消除户籍歧视是很困难的。要消除这一既不公平，又不经济的劳动力歧视象，也许只有超越本地人和外地人两者利益关系的、代表全社会的中央政府才有可能做到。

参考文献：

1.李实：《中国经济转轨中劳动力流动模型》，《经济研究》1997年第1期。

2.郭正模：《“劳动歧视”问题初探》，《经济研究》1994年第2期。

3.蔡昉：《为什么城市政府持续歧视外地民工？》，《经济学消息报》2000年6月23日。

4.Becker Gary，1975：“The Economics of Discrimination”，University of Chicago Press.

5.Josef Gugler，1988：“The Urbanization of the Third world”，Oxford University Press.

（原载《中国农村经济》2000年第11期）

【注释】

[1]经济租：即指就业者得到的工资与其愿意获取的最低工资的差额。这其实是就业者得到的一种“剩余”。

[2]美国《1964民权法案》第七章规定：“因为任何个人的种族、肤色、宗教信仰、性别或祖籍来源等原因而拒绝雇用之或解雇之，或在工资、待遇、工作条件或就业优惠权利等方面对个人进行歧视均属于违法行为。”见［美］伊兰伯格等：《现代劳动经济学》，中国人民大学出版社，1999年，第422页。

[3]在推行工业化过程中，一般发展中国家城乡之间的人口几乎无障碍地自由流动，但各国都会采取措施防治“大城市病”，如非洲的刚果、尼日尔、坦桑尼亚等国定期将未就业的移民驱赶出城市。像中国这样存在着如此严重且公开的劳动力歧视现象，即使在发展中国家也实属罕见。

[4]图示表明，合成后的曲线是一条由两部分组成的折线，原因是（以S₀AS′₀曲线为例）：当W≤S₂时，由于工资率低于其最低工资要求，本地工不提供劳动力，或者说本地工提供的劳动力为0，所以，在这一阶段，总的供给曲线就是外来工的供给曲线，即图2中的S₀A；当W＞S₂时，总的供给曲线才是真正由本地工的供给曲线和外来工的供给曲线相加而成的，而且两部分劳动力加在一起具有较大的供给弹性，所以曲线更为平缓，即图2中的AS₀。可见，总的供给曲线S₀AS′₀是由线段S₀A和射线AS′₀两部分组成的一条折线。同理，由线段S₁B和射线BS₁′构成曲线S₁BS′₁。