日本对华复交决策的政治力学

日本对华复交决策的政治力学

张　勇

一、选题的视角与研究方法

决策研究近年来一直是政治学研究中的“显学”，以至于有学者认为“决策活动是政治活动的核心，是所有政治行为的源泉和结果”。相对于传统的分析方法，决策理论是一次重大变革。决策问题属于跨学科的综合研究课题，其中，外交决策问题，在国际政治学、外交学以及国别研究中的地位均举足轻重。本文拟通过日本对华复交政治力学的个案研究来揭示日本外交决策中“集体行动的逻辑”，即在微观、具体的层面上对日本外交决策进行更为深入的分析和把握。以肯尼思·华尔兹为代表的结构现实主义者认为，是国际体系而不是国家内部的政治决定国家的国际行为。相比之下，在分析外交决策这一特定问题时，笔者更为赞赏安德鲁·莫拉维斯克的观点，即单纯从国际层次进行分析的理论总的看来很吸引人，但是它们“在实际存在的反常现象和理论的局限性的共同压力下很容易变得无能为力”，因而文中尝试运用“两个结合起来的分析层次(国际层次和国内层次)”来对日本外交决策予以全面阐释。

同时，本文在分析影响对华复交决策的“国内层次”时，有选择地借用了政治学中的“政治决策分析方法”。该方法立足于从一国“政治决策”入手揭示该国“政治体制”的运转规律，它的基本视角就是立足于分析“决策过程”及其内容。外交决策过程及其内容的分析框架通常由诸多变量构成，文中将对此予以重点探讨，并揭示其力学关系。

二、日本对华复交决策个案研究

(一)影响对华复交决策的国际因素

中日关系的发展并不仅仅取决于中日双边因素，而是在很大程度上受制于“多边结构”的影响，特别是超级大国的影响，其大框架“几乎一直都与世界体系的结构变动相联系”。日本对华复交决策的历史性决断，受变化了的国际因素的影响颇大。如何对待中国，一直是战后初期日本历届内阁的外交难题。在对华复交决策问题上，主要是以下外部因素对日本外交政策制定产生了重大影响。

首先，美国对华政策的转变。在东西方两大阵营对抗的“冷战”国际体系下，对美关系是制约日本外交决策的首要外部环境。以对美关系为外交基轴的日本，在对华态度上，如果没有美国率先行动，它也不会单独行动。“越顶外交”使日本产生了不要在与中国建交问题上再次落后于美国的紧迫感。

其次，中国恢复了中国在联合国的合法地位，在东亚孕育着新的国际关系架构。新中国成立后，“由于美国执行敌视新中国的政策，中国在联合国的席位却仍被蒋介石集团所窃踞”。第26届联大恢复了中国在联合国的合法席位，这不仅是中国外交的重大突破，同时亦对国际格局产生了深远影响。

再次，中国抓住有利时机，积极主动地推动中日关系发展。以毛泽东和周恩来为代表的外交决策层，高度重视发展中日关系，并依据不断变动的国际环境积极调整对日战略。

(二)影响对华复交决策的国内因素

1.首相。

1947年实施的《日本国宪法》及《内阁法》对首相的权限均有明确规定:“行政权属于内阁”，“内阁总理大臣任命国务大臣”，“可以任意罢免国务大臣”，“内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案，就一般国务及外交关系向国会提出报告，并指挥监督各行政部门”。^[1]另外，“内阁会议由内阁总理大臣主持”，“内阁总理大臣根据内阁会议决定的方针，指挥监督各行政部门”。^[2]可以说，内阁总理大臣(即首相)主导外交的体制在制度上得到了保证。

但日本首相在决策时的实际能力却因人而异。日本政府决策过程总体上表现出重视“自下而上”的程序和决策成员“全体一致”的特征，在这种决策氛围下，日本的首相多为善于协调的好手，而缺少强有力的“铁腕人物”。但在对华复交问题上，“善于决断”的“强人型”首相田中角荣显然是个例外。^[3]

作为佐藤内阁的后继者，田中角荣在首次内阁会议上就明确表示“要以实现同中华人民共和国邦交正常化为急务，在动荡的世界形势中强有力地推进和平外交”。田中对国际形势的估计与佐藤大不相同，他认为观察世界形势不但要从“两极”思想出发，而且也要看到中国的力量，应当推动“多边自主外交”。田中的决断能力还体现在就任首相伊始，即任命竞选盟友大平正芳为外相，放手让大平开展对华复交工作。另外，田中还把政调会所属的“中国问题调查会”改组为“日中邦交正常化协议会”。新的机构越过政调会和总务会，直接对自民党总裁负责。^[4]在组阁后第85天，田中就毅然来到了北京。关于首相访华一事，在自民党内讨论时曾发生过激烈争议，日本右翼势力的反对和阻挠更是气势汹汹，甚至扬言要杀了田中。“田中下决心访华，既要有勇气，也要敢于冒风险。”

2.外务省。

一般来说，日本外交政策的提出和执行均在外务省的管辖之下。在日本各省厅中，外务省在决策程序中的作用比较独特。以下决策参与主体的作用是至关重要的:①外相。作为外务省的最高负责人，外相在日本外交决策过程中理应起到重要的作用。但另一方面，由于“外相通常是从非外务官僚出身的政治家中选任”，所以“其在外交决策中的作用并不能与外务省本身相提并论”。^[5]②外务事务次官。战后日本外交决策的基本制度是“禀议制”，即在外务事务次官亲自主持下，由外务省部局课等基层部门起草政策方案，再逐层申报批准。因此，辅佐外相的外务次官处于基础性决策程序的关键部位，被称为“大半个日本外交的实际遥控者”。③课。课内的官僚多为特定领域的“行家里手”，具有过硬的专业知识及外交事务的职业能力。当时外务省亚洲局中国课是省内的大课，日常业务的中心是收集和分析以中国为主的情报。自1955年始，外务省开始有计划地培养中国问题专家。为了学习中文和中国政策，外务省专门派人赴海外研修。到20世纪70年代初，该课的中国问题专家有27人。^[6]

然而，当出现对华复交这一重大政治课题时，外务省官僚就居于次要地位了。佐藤内阁时期，外务省官僚非常注意与政治领导人制定的对华政策一致，他们把有争议的问题留给自民党。外务省逆世界潮流而动，企图保住台湾当局在联合国的地位而以失败告终，对此，在野党自不待言，连自民党内部也不乏指责之声。当时，外务省各局围绕对华问题曾有激烈的争论，主张采取新的对华政策的亚洲局在省内居于少数派，其在对华问题上的提议被认为是行不通的。当“逆重要问题”提案被否决后，外务省官僚开始努力促进对华关系。田中当选首相后马上通知外务次官法眼晋作，称他本人决定支持邦交正常化。这个清晰的信号，为外务省急剧转变对华政策开了绿灯。亚洲局率先与田中(首相)—大平(外相)决策体系建立联系，并共同对抗自民党内的亲台势力。外务省其他局也纷纷改变态度。最终，外务省成立了名为“中国问题对策审议会”的15人班子，专门负责对华复交工作。

3.经济利益集团。

从“1955年体制”确立伊始到经济高速增长告一段落的20世纪70年代中期，日本政治过程逐渐出现了猪口孝所言的“科层制多元主义”趋势。参与日本外交决策过程的主体，除了国会、内阁、省厅、政党等直接主体之外，还存在着间接参与主体，其中最主要的就是形形色色的利益集团。

进入1971年，日本经济利益集团“开始对华接近”，而“中国方面也希望对政府和执政党有很大发言权的财界转变方向，并着力做了这方面的工作”。^[7]经济界的对华积极姿态，加快了田中内阁对华复交决策的步伐。尤其是新日铁会长永野重雄转变态度，对当时整个日本经济界震动最大。此后，各财界团体纷纷迅速制定了访华计划。10月25日，当联大通过决议恢复中华人民共和国的合法席位后，日本经济界的态度几乎是完全朝着支持日中邦交正常化的方向发展。在这种形势下，势力最大的财界团体——经团联也不得不转变态度。12月16日，在经团联评议员会议上，植村会长致辞时说:“既然(中国)加入了联合国，那么我们就期待着尽量加快与中国的邦交正常化。”这是经团联第一次正式讨论中国问题。植村的发言，明确了经团联的立场。至此，日本经济界关于日中邦交正常化的统一意见基本形成。

4.在野党和超党派议员联盟。

在复交之前，在野党就对发展同中国的关系持积极态度。在田中内阁对华复交决策过程中，在野党与执政的自民党携手发挥了积极的促进作用。在野党和超党派议员联盟是打开复交谈判的重要渠道。田中角荣曾称“在野党和超党派的议员联盟的活动为日中复交铺平了道路”。由于中日之间缺少正常的官方沟通渠道，从而使得非官方的政治人物特别是竹入义胜充当了“日本的基辛格”的角色。^[8]以超党派的支持为背景，田中首相和大平外相等组成的日本政府代表团于1972年9月25日访问了中国，从而掀开了中日关系的新篇章。

5.媒体与舆论。

由于媒体积极参与政治，其在日本政治生活中的作用和影响已显著增加。日本媒体也努力在对华复交决策方面影响舆论。《朝日新闻》、《读卖新闻》及《每日新闻》等媒体均大量报道中国现状并不断发表社论，呼吁早日实现对华复交。《朝日新闻》1971年6月发表社论称:“尽管大多数人要求对华关系正常化，但执政的自民党和中央官厅仍顽固坚持‘一中一台’的政策。”^[9]对佐藤内阁的对华政策提出了尖锐的批评。与此相反，媒体却对积极推进对华关系的政治家给予了舆论支持。例如，田中角荣自竞选伊始，就很受媒体的欢迎，被媒体描述为“有决断力和实行力”的强有力人物。

三、结语

日本对华复交的决策过程，是诸多变量综合作用的产物，“日本政治舞台上的各种力量都纷纷亮相，努力发挥自己的影响”。^[10]该个案分析的学理及现实意义体现在如下四个方面:

1.检验了以“两个结合起来的分析层次(国际层次和国内层次)”来分析日本外交决策的理论尝试。

从日本国内政治过程来看，许多政治角色都被卷入到这一进程中去，“演员”主要包括自民党的政治家、外务省官僚、经济利益集团、在野党和媒体。上述变量构成了日本对华复交决策的内因，变化了的国际环境则构成了决策的外因，通过影响内因来发挥作用。

2.阐释了在日本外交决策过程中，除正式机制外，同样存在非正式机制的“场”。

在这一个案中，笔者通过检验对华复交的决策过程，试图阐明决策主体间的正式与非正式的活动及其相互作用的理论构图，亦即通过对决策主体所扮角色的分析，力求对日本外交政策制定的特征有进一步的认识。对日本这样一个政治文化特色如此鲜明的国家，分析非正式机制的运作显得尤为必要。

3.论证了在日本外交决策过程中，日常程序为“官僚主导”、重大突破靠“政治决断”的特点。

对华复交最终是通过以田中角荣为首的最高决策者做出政治判断完成的，但这并不否定日本外交决策的“官僚主导”特征，而是恰恰证明田中外交是战后日本外交决策中的一个重要特例。而田中对内外各方进行上下左右协调的过程，以及日本国内影响这一决策的各行为体的参与方式，也都淋漓尽致地证明了战后日本外交决策的特征。战后中日关系是一种被历史、冷战和体制这三重障碍隔绝的双边关系，“官僚主导”在对华复交这样的突破性课题上是无能为力的，这也是战后日本外交的通病。

4.有助于把握对日本对华决策的规律性的认识。

1972年以后，日本对华政策发生了根本性的转变。对华复交为日本外交决策开创了一个新的方向。对日本来说，在此次重大外交决策中，已经形成了比较成熟的各行为体之间的运作模式，同时，对于我们把握近年来学界所关注的中日关系“1972年体制”以及今后日本对华决策的走向具有理论和现实意义。

(原载《日本学刊》2004年第2期)

【注释】

[1]《日本国宪法》第65、68、72条。转引自蒋立峰主编:《日本政治概论》，东方出版社，1995年，第506～507页。

[2]《内阁法》第4、6条。同上，第512页。

[3]外交政策决定要因研究会『日本の外交政策决定要因』、PHP研究所、1999年、62－63頁。

[4]赵全胜:《日本政治背后的政治——兼论日本对华政策制定与中日关系》，商务印书馆有限公司(香港)，1996年，第91页。

[5]金熙德:《日美基轴与经济外交——日本外交的转型》，中国社会科学出版社，1998年，第58页。

[6]『朝日新聞』1971年8月26日。

[7]［日］信夫清三郎:《日本外交史》，商务印书馆，1992年，第904页。

[8]张香山:《中日关系管窥与见证》，当代世界出版社，1998年，第11页。

[9]『朝日新聞』1971年6月23日。

[10]刘德有:《时光之旅——我所经历的中日关系》，商务印书馆，1999年，第427页。