应急预案的核心要素

应急预案是整个应急管理工作的具体反映，它的内容不仅局限于事故发生过程中的应急响应和救援措施，还应包括事故发生前的各种应急准备和事故发生后的紧急恢复以及预案的管理与更新等。因此，完整的应急预案按相应的过程可分为6个一级关键要素。这6个一级要素之间既具有一定的独立性，又紧密联系，从应急的方针、策划、准备、响应、恢复到预案的管理与评审改进，形成了一个有机联系并持续改进的应急管理体系。根据一级要素中所包括的任务和功能，应急策划、应急准备和应急响应3个一级关键要素可进一步划分成若干个二级小要素。所有这些要素构成了重大事故应急预案的核心要素。这些要素是城市重大事故应急预案编制应当涉及的基本方面，在实际编制时，为便于预案内容的组织，可根据实际情况将要素进行合并、增加或重新排列。

1）方针与原则

无论是何级或何类型的应急救援体系，首先必须有明确的方针和原则来作为开展应急救援工作的纲领。方针与原则反映了城市应急救援工作的优先方向、政策、范围和总体目标，应急的策划和准备、应急策略的制订以及现场应急救援及恢复，都应当围绕方针和原则开展。

2）应急策划

应急预案最重要的特点是要有针对性和可操作性。因此，应急策划必须明确预案的对象和可用的应急资源情况，即在全面系统认识和评价所针对的潜在事故类型的基础上识别出重要的潜在事故、性质、区域分布及事故后果；同时，根据危险分析的结果，分析城市应急救援力量和可用资源情况，为所需的应急资源准备提供建设性意见。在进行应急策划时，应当列出国家、地方相关的法律法规，作为制定预案和应急工作授权的依据。因此，应急策划包括危险分析、资源分析及法律法规要求3个二级要素。

（1）危险分析

危险分析的最终目的是要明确应急的对象（即存在哪些可能的重大事故）、事故的性质及其影响范围、后果严重程度等，为应急准备、应急响应和减灾措施提供决策和指导依据。危险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险分析。危险分析应依据国家和地方有关的法律法规要求，结合城市的具体情况来进行。危险分析的结果应能提供：

①地理、人文（包括人口分布）、地质、气象等信息；

②城市功能布局（包括重要保护目标）及交通情况；

③重大危险源分布情况及主要危险物质种类、数量及理化性质、消防等特性；

④可能的重大事故种类及后果影响分析；

⑤特定的时段（如人群高峰时间、度假季节、大型活动）；

⑥可能影响应急救援的不利因素。

（2）资源分析

针对危险分析所确定的主要危险，应明确应急救援所需的各种资源，分析已有的应急资源和能力，包括应急力量和应急设备（施）及物资中存在的不足，为应急队伍的建设、应急资源的规划与配备、与相邻地区签订互助协议和预案编制提供指导。

（3）法律法规要求

应急救援有关法律法规是开展应急救援工作的重要前提保障。应列出国家、省、地方涉及应急救援各部门的职责要求以及应急预案、应急准备和应急救援有关的法律法规文件，作为预案编制和应急救援的授权依据。

3）应急准备

应急预案能否成功地在应急救援中发挥作用，不仅仅取决于应急预案自身的完善程度，还取决于应急准备的充分与否。应急准备应基于应急策划的结果，明确所需的应急组织及其职责权限、应急队伍的建设和人员培训、应急物资的准备、预案的演习、公众的应急知识培训、签订互助协议等。

（1）机构与职责

为保证应急救援工作反应迅速、协调有序，必须建立完善的应急机构组织体系，包括城市应急管理的领导机构、应急响应中心以及相关机构等。对应急救援中承担任务的所有应急组织及有关单位明确规定其相应的职责。

（2）应急资源

应急资源的准备是应急救援工作的重要保障，应根据潜在事故的性质和后果分析，合理组建专业和社会救援力量，配备应急救援所需的消防手段，各种救援机械和设备、监测仪器、堵漏和清消材料、交通工具、个体防护用品、医疗设备和药品、生活保障物资等，并定期检查、维护与更新，始终保证处于完好状态。

（3）应急人员培训

针对潜在事故的危险性质，应对所有应急人员，包括社会救助力量开展有针对性的专项培训（包括自身安全防护措施），保证应急人员具备相应的应急能力。

（4）预案演习

预案演习是对应急能力的一个综合检查，应以多种形式组织由应急各方参加的预案训练和演习，使应急人员进入“实战”状态，熟悉各类应急处理和整个应急行动的程序，明确自身的职责，提高协同作战的能力，保证应急救援工作协调、有效、迅速地开展。同时，应对演习的结果进行评估，分析应急预案存在的不足，并予以改进和完善。

训练和演习将有助于：

①在事故发生前暴露预案和程序的缺陷；

②发现应急资源的不足（包括人力和设备等）；

③改善各应急部门、机构、人员之间的协调；

④增强公众对突发重大事故救援的认可和信心；

⑤提高应急人员的熟练程度和信心；

⑥明确各自的岗位与职责；

⑦提高各级预案之间的协调；

⑧提高整体应急反应能力。

（5）公众教育

公众的应急安全意识和能力是减少重大事故伤亡不可忽视的一个重要方面。作为应急准备的一项内容，平时就应注重对公众的日常教育，尤其是位于重大危险源周边的人群，使其了解潜在危险的性质和健康危害，掌握必要的自救知识，了解预先指定的主要及备用疏散路线和集合地点，了解各种警报的含义和应急救援工作的有关要求。

（6）互助协议

当城市有关的应急力量与资源相对薄弱时，应事先寻求与邻近城市或地区建立正式的互助协议，并做好相应的安排，以便在应急救援中及时得到外部救援力量和资源的援助。此外，也应与社会专业技术服务机构、物资供应企业等签署相应的互助协议。

4）应急响应

应急响应包括应急救援过程中需要明确并实施的核心功能与任务，尽管核心功能具有一定的独立性，但不是孤立的，它们构成了应急响应的有机整体。应急响应的核心功能和任务包括：接警与通知，指挥与控制，警报与紧急公告，通信，事态监测与评估，警戒与治安，人群疏散与安置，医疗与卫生，公共关系，应急人员安全，消防和抢险，泄漏物控制。

（1）接警与通知

准确了解事故的性质和规模等初始信息是决定启动应急救援的关键，接警作为应急响应的第一步，必须对接警要求作出明确规定，保证迅速、准确地向报警人员询问事故现场的重要信息。接警人员接受报警后，应按预先确定的通报程序，迅速向有关应急机构、政府及上级部门发出事故通知，以采取相应的行动。

（2）指挥与控制

城市重大事故的应急救援往往涉及多个救援机构，因此，对应急行动的统一指挥和协调是有效开展应急救援的关键。建立统一的应急指挥、协调和决策程序，便于对事故进行初始评估，确认紧急状态，从而迅速有效地进行应急响应决策，建立现场工作区域，确定重点保护区域和应急行动的优先原则，指挥和协调现场各救援队伍开展救援行动，合理高效地调配和使用应急资源等。

（3）警报与紧急公告

当事故可能影响周边地区，并对周边地区的公众造成威胁时，应及时启动警报系统，向公众发出警报，同时通过各种途径向公众发出紧急公告，告知事故性质、对健康的影响、自我保护措施、注意事项等，以保证公众能够及时作出自我防护响应。决定实施疏散时，应通过紧急公告确保公众了解疏散的有关信息，如疏散时间、路线，随身携带物，交通工具及目的地等。

（4）通信

通信是应急指挥、协调和与外界联系的重要保障，在现场指挥部、应急中心、各应急救援组织、新闻媒体、医院、上级政府和外部救援机构之间必须建立完善的应急通信网络，在应急救援过程中应始终保持通信网络畅通，并设立备用通信系统。

（5）事态监测与评估

在应急救援过程中，必须对事故的发展势态及影响及时进行动态监测，建立对事故现场及场外的监测和评估程序。事态监测在应急救援中起着非常重要的决策支持作用，其结果不仅是控制事故现场，制定消防、抢险措施的重要决策依据，也是划分现场工作区域、保障现场应急人员安全、实施公众保护措施的重要依据。即使在现场恢复阶段，也应当对现场和环境进行监测。

（6）警戒与治安

为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的。其目的是要防止与救援无关的人员进入事故现场，保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。

（7）人群疏散与安置

人群疏散是减少人员伤亡扩大的关键，也是最彻底的应急响应。应当对疏散的紧急情况和决策、预防性疏散准备、疏散区域、疏散距离、疏散路线、疏散运输工具、安全庇护场所以及回迁等作出细致的规定和准备，应考虑疏散人群的数量、所需要的时间、风向等环境变化以及老弱病残等特殊人群的疏散问题。对已实施临时疏散的人群要做好临时生活安置工作，保障必要的水、电、卫生等基本条件。

（8）医疗与卫生

对受伤人员采取及时、有效的现场急救，合理转送医院进行治疗，是减少事故现场人员伤亡的关键。医疗人员必须了解城市主要的危险化学品并经过培训，掌握对危险化学品受伤害人员进行正确消毒和治疗的方法。

（9）公共关系

重大事故发生后，不可避免地会引起新闻媒体和公众的关注。应将有关事故的信息、影响、救援工作的进展等情况及时向媒体和公众公布，以消除公众的恐慌心理，避免公众的猜疑和不满。应保证事故和救援信息的统一发布，明确事故应急救援过程中对媒体和公众的发言人及信息批准、发布的程序，避免信息的不一致性。同时，还应处理好公众的有关咨询、接待和安抚受害者家属。

（10）应急人员安全

城市重大事故尤其是涉及危险物质的重大事故的应急救援工作危险性极大，必须对应急人员自身的安全问题进行周密考虑，包括安全预防措施、个体防护用品、现场安全监测等，明确紧急撤离应急人员的条件和程序，保证应急人员免受事故的伤害。

（11）消防与抢险

消防与抢险是应急救援工作的核心内容之一，其目的是尽快控制事故的发展，防止事故的蔓延和进一步扩大，从而最终控制住事故，并积极营救事故现场的受害人员。尤其是涉及危险物质的泄漏、火灾事故，其消防和抢险工作的难度和危险性十分巨大，应对消防和抢险的器材、物资，人员的培训、方法和策略以及现场指挥等做好周密的安排和准备。

（12）泄漏物控制

危险物质的泄漏以及溶解了有毒蒸汽的灭火用水，都可能对环境造成重大影响，同时也会给现场救援工作带来更大的危害。因此，必须对危险物质的泄漏物进行控制，包括对泄漏物的围堵、收容和清消，并进行妥善处置。

5）现场恢复

现场恢复是在事故被控制之后所进行的短期恢复，从应急过程来说意味着应急救援工作的结束，进入另一个工作阶段，即将现场恢复到一个基本稳定的状态。大量的经验教训表明，在现场恢复的过程中往往仍存在着潜在的危险，如余烬复燃、受损建筑倒塌等，因此，应充分考虑现场恢复过程中的危险，制订现场恢复程序，防止事故的再次发生。

6）预案管理与评审改进

应急预案是应急救援工作的指导文件，同时具有法规权威性。应当对预案的制订、修改、更新、批准和发布作出明确的管理规定，并保证定期或在应急演习、应急救援后对应急预案进行评审，针对城市实际情况的变化以及预案中所发现的缺陷，不断地更新、完善和改进应急预案文件体系。