甘肃农业投入中存在的问题

二、甘肃农业投入中存在的问题

我省对农业的投入，主要问题是财政紧张与农业投入需求矛盾突出，农民收入低对农业投入能力不足，农业科技贡献率低，农村青壮年劳动力流失严重，金融支农力度也明显不够。

（一）财政投入弱化趋势明显

财政作为农业投入的基本主体，对农业经济的发展起着关键的作用。在美国、加拿大、英国、澳大利亚等农业发达国家中，政府对农业提供的财政支持相当于农业增加值的25%以上，日本、以色列等农业国家农业财政支出相当于农业增加值的45～49%。可以观察到的经验规律表明，伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变，各国政府普遍实施农业保护政策和支农政策。

“十五”期间，国家财政用于农业的支出占财政总支出的比重大致维持在8%左右，比1990年的10%约低2个百分点，比1980年的12%约低4个百分点。由此可见，我国财政支农资金投入总量不足，相对规模呈现下降趋势。

改革开放以来，甘肃各级党委和政府把农业作为财政扶持的重点，千方百计筹措资金，增加对农业的投入。但长期以来，各级财政对农业的投入都严重不足，从2001年到2004年，国家和省上对农业的投入总计只有210亿元，每年为52亿元，是全省固定资产投资的8%，是GDP的3%。这对于一个农业大省来说，如同杯水车薪。

1．地方政府财力紧张，支农力度进一步减弱

甘肃省属老、少、边、穷、山地区，经济基础比较薄弱，发展比较缓慢，省地县乡四级地方财政都比较困难。“农业大县、工业小县、财政穷县”几乎成了全省县域经济现状的共有特征，县域综合实力不强，发展后劲不足，财政支农主要依赖中央和省级财政。2006年全省86个县（市）平均每个县财政收入为5586万元，而财政支出则为3.15亿元，平均每个县收支缺口为2.58亿元，县级政府支农的实际能力已经普遍弱化。另外，由于我省大多数乡镇都以农业经济为主，乡镇财政收入过分依赖农业税，农业税取消以后，农村道路修建等公共产品的供给问题突出，农村各项社会事业发展严重滞后，也使农村公共财政体制存在的许多问题都凸现出来。县乡两级财政长期入不敷出，直接导致政府对农业投入的严重不足，从而制约了农业和农村经济的发展。

2．财政支农缺乏有效的保障机制

建国初期，我国采取了重工业超前发展战略，通过征收农业税等方式抽取农业的经济剩余，为工业发展筹集资金。这种发展战略在以后长时间内一直运用，使得工农业在投入、收入分配等方面产生了极大的差距。长此以往，各级政府和有关部门一方面把发展农业摆在首位，强调优先发展，另一方面财政支农投入比重波动极大，并且呈下降趋势。从改革开放以来的长时期看，地方财政的农业投入，从预算的安排到预算的执行都表现出很大的随意性，财政对农业投入的保障机制一直没有建立起来。

3．财政支农投入虽然不断增加，但投入总量与农业发展的要求差距还很大

从全国来看，尽管近年来财政支农资金的增长幅度较大，但与我国农业的重要地位和发展要求以及历史上形成的欠账相比，政府对农业的支持总量仍是低水平的。既没有达到《农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求，也与发展中国家财政对农业的投入比重一般保持在10%左右的水平存在差距。就我省而言，“十五”期间，财政支出已由235.46亿元增加到429.35亿元，增长了82%，同期地方财政用于农业的支出由31.48亿元增加到42.46亿元，只增长了34.88%。由于地方财政用于农业的支出增长速度慢于甘肃省财政一般预算支出的增长速度，致使其所占比重由2001年的13%下降为2005年的10%。2001年～2005年，财政支农支出占农业增加值的比重分别为 8.5 %、9.2 9%、6 .99%、8.83%、10.12%，而同期财政收入占GDP的比重分别为 12 .36 %、11.5 2 %、11.77%、11.2 1%、18.6 1%。一方面反映出了财政支农支出的不稳定性，另一方面也说明我省财政对农业的投入远没达到《农业法》规定的要求。农业投入从绝对量上看呈明显增加的趋势，而从农业生产实际需要看，则一直是短缺的。

4．财政支农资金缺乏有效的监管

目前, 财政支农资金管理部门和管理层次较多，各部门相互协调难，存在重复立项和独立运行现象，这不仅增加了资金运行成本，使资金比较分散，形不成合力，并在一定程度上削弱了支农资金对农业的支持和保护作用。然而，所有的支农资金都由一个部门统一管理的话，由于部门权力过大，容易产生权力寻租和腐败行为，也不利于提高资金的使用效率。总之，由于管理机制不完善，造成财政支农资金缺乏有效的监管，没有完全走上法制轨道，支农资金的投入和产出之间未能形成一种良性的循环机制。

5．农业投入资金使用结构失衡

我国财政支农资金支出通常分为两大类，即支援农村生产支出和农林水利气象部门的事业费（简称“农口事业费”）。国务院发展研究中心调查表明，财政支农资金的70%左右用于农业行政事业单位事业费，而没有用于农业生产本身，农民受益很小，根本没有达到支援农村经济发展的目的，我省的情况也是如此。

6．支农资金存在被挤占、挪用现象，配套资金不能到位

从2003年底开始，国家审计署组织17个驻地方特派员办事处，对全国50个县2001年～2002年财政支农资金的投入、管理和使用情况进行了审计调查，发现50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，占财政支农资金投入总额的10%。40个县本级虚增支农配套资金达5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%。甘肃有一半的县是国扶贫困县，财政非常困难，资金调度紧张，大部分财政支出靠转移支付解决。不少县（市）特别是财政困难县，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。有些地方不仅本级安排的支农资金不能落实到位，而且上级追加的各类支农专项资金也存在被挤占和挪用现象。

（三）农村青壮年劳力流失现象严重

目前，甘肃农村人口从总量上讲存在相对过剩，但从劳动力构成结构上看，有知识、有文化、掌握现代农业技术和懂得现代农业经营的新时代农民却非常稀缺。除部分青年参军考学外，大部分青壮年劳动力进城务工，留在农村的多是一些老、弱、病、幼人员，这种状况直接导致农业劳动力投入不足，并已经影响到了全省农村经济的发展。

1．外出务工人数逐年增加，且以男性和青壮年为主，文化程度相对较高

据国家统计局甘肃调查总队对甘肃省1800户农户的抽样调查资料表明：2001年～2005年调查户当年农村外出打工劳动力人数分别占调查户劳动力的16.29%、18.39%、20.19%、20.15%和20.32%，以此测算，2001年～2005年甘肃省外出打工农民分别为153.45万人、185.43万人、212.08万人、213.16万人和220.32万人，五年间外出打工农民人数平均增速为7.5%。另据国家统计局甘肃调查总队对全省抽中的20个县、200个村、2000户农户的劳务经济抽样调查显示，外出务工人员中男性占76.30%， 16～45岁的占91%，初中及以上文化程度的占74%。

2．农村“三八六一九九”现象严重

过去，务农的大都是青壮年农民，他们不但年轻，而且务农的积极性也很高。现在，在田间耕作的多是老、幼、残和妇女，即所谓的“三八六一九九”部队，一些青壮年纷纷转移到利益比较高的其他行业中去。近年来，我省农村中的青壮年劳力大量外出务工，致使农村“空巢老人”和“留守儿童”数量猛增，一方面导致农村劳动力的结构不尽合理，农业生产的某些环节和劳动时间上投入不足，容易造成粗放经营，对农业劳动生产率、土地产出率产生一定的影响。另一方面也带来了农村教育、养老等一系列的社会问题，需要引起各级政府和有关部门的高度关注。

（四）农业科技成果转化率和贡献率低

尽管我省农业科技取得了长足发展，但也应该看到，与国内先进水平相比仍然存在差距，突出地表现在科技投入严重不足，人才短缺，研发能力不强，农业企业自主创新能力弱，农业先进适用技术推广缓慢。据资料显示，2003年，我省农民科技水平相对较低，农业科技在经济增长中的贡献份额约占40%左右，科技成果的推广应用率约为20%～30%，真正成效显著形成规模化、产业化的技术不到5%。

1．农业科研经费投入严重不足

2005年，全国科研人员人均科研经费为8.3万元，而农业科研人员人均科研经费只有2.3万元，并且科研经费中真正用于项目本身的仅占四成左右。目前发达国家对农业科技的投入高达GDP的2.37%，世界上30个最低收入国家的农业科技投入平均为0.65%，而我省只有0.15%～0.20%。 “十五”期间，以甘肃省农业科学院和各地州(市)农业科研机构及院校为主的在职人员年均科研经费仅1.0万元，专业技术人员每人年均科研经费1.6万元。市、县（区）农业科技三项费也普遍不足。一方面农业科研经费长期短缺，另一方面科学事业费主要用于养人和维持科研机构的日常运转，项目支持力度很小。

2．农业科研人员储备不足，流失严重

据不完全统计，自1985年以来，省农业科学院流失高级科技人才67人 。市县情况以平凉市为例，市直有的农科部门10多年来没有进过1名涉农专业的大中专生，个别县连1名农业高级技术人员都没有。全市农牧系统近五年来高级技术人员流失比例达到65.2%，享受政府特殊津贴的专业技术人员中离退休人员占到75%，且平均年龄为50岁，高级人才青黄不接的现象严重。市、县（区）农科部门普遍存在工勤人员过多、人才流失严重和引进困难等问题，尤其缺少草畜、果菜支柱产业和水保、植保、育种、防疫等专业人才。

3．农业科技推广体系不健全

由于县乡两级农技推广费用短缺等因素的制约，我国现行的农业科技推广体系不能适应现代农业发展要求，难以满足农民增收致富的需要，再加上我省许多地区村落之间分布距离大、农户居住地分散度大和交通不便，农业技术推广工作中有限的人力、财力与众多分散的服务对象之间的矛盾比较突出。

4．农民文化素质低，接受农业科技的能力较弱

2006年我省农村人口平均受教育年限7.4年，仅相当于小学水平，懂管理、懂现代科技的很少，大多数地方的农民还是按照祖祖辈辈留传下来的传统方法进行耕作。同时，农村劳动力培训资金投入严重不足，在农业技术转移过程中，往往把农业科研、技术推广与农民教育培训分离开来，缺乏统筹协调，以致影响了农业科技成果的推广速度。

（五）农村金融支农能力弱化

目前我省农村金融市场只有农业银行、农业发展银行和农村信用社。伴随着农业银行改革的进一步深化，其机构网点还将逐步收缩。农业发展银行作为政策性银行，仅在部分县城设有支行机构，而且其职能单一，主要为粮棉油收购服务，很难适应社会主义新农村建设。农村信用社存款仅占全省金融机构存款份额的10%左右，却长期负担着90%左右的支农重任。同时，由于农村信用社历史包袱较重，没有实现全国联网，结算渠道不通畅，无法实现通存通兑，加之贷款利率较高等不利因素，使得我省农村金融服务已经越来越不能满足农民日益增长的金融服务需要。

1．农村金融资源的供给与农业在国民经济中的地位不相符

据统计，2006年底，我省金融机构各项贷款余额2112亿元，农业和乡镇企业贷款余额合计245.7亿元，占各项贷款余额的11.6%，而当年农业增加值占GDP的比重达15%。

2．农村资金向城市倒流趋势明显

商业银行在农村吸储能力增强、农村信用社资金向县及县以上城区金融机构转移、市区城市信用社下乡揽储，将大量资金抽离农村。我省邮政储蓄虽然告别了20年来“只存不贷”的历史，但申请贷款的需持有邮政储蓄定期存单做质押，根据前几批试点省份的情况来看，邮政储蓄存款额增长幅度远高于贷款额增长幅度，大部分邮政储蓄资金仍然向城市倒流。

3．农业保险业务萎缩，承保面大幅度减少

我国自1982年开始办理农业保险，由于赔付率高，保险公司难于承受农业保险带来的巨大风险，许多保险公司取消了该业务。10多年来我国农业保险商业性运营的实践证明，随着政府支持性措施的减弱，农业保险商业性运营已经进入了“供给不足、需求乏力”的困境。

（六）农户投入不足

在政府对农业投入严重不足的同时，近几年农户对农业投入不足的现象也比较突出。第一是由于农民收入水平低，缺乏生产投入资金。2006年，全省65%的县农民人均纯收入低于全省2134元水平，再加上农民申请支农贷款还需要担保，手续繁杂、审批环节多，贷款难的问题一直没有解决，造成农民生产资金短缺；第二是由于自然灾害发生频繁，农民怕血本无归，不敢投入。第三是在比较利益的驱使下，农户对农业投入不感兴趣，2005年甘肃农民人均农业投入增量为128元，减去因农资价格上涨而被动投入的57元，所剩71元为主动投入，仅呈12%的微幅增长态势，农业投入的积极性严重不足。另外，据调查资料显示，近年来由于农村劳动力大量外流，农村劳动力投入不足，部分地方耕地撂荒现象比较严重。