政府控制与社会团体理事会领导层的成员构成

政府控制与社会团体理事会领导层的成员构成_基于山东三个县的实证研究_中国第三部门研究

资源依赖、政府控制与社会团体理事会领导层的成员构成——基于山东三个县的实证研究⁽¹⁾

李国武　张　超⁽²⁾

摘要:结合资源依赖和制度主义理论，从组织与外部环境关系的角度研究了社会团体理事会领导层的成员构成，并运用来自山东省三个县139个社会团体的经验数据对研究假设进行了检验。研究发现，基层社会团体理事会领导层的成员构成既受到其资源依赖来源的影响，也与政府控制程度有很大关联。资源上依赖于政府、政府控制程度较强的社会团体，其会长和秘书长更可能是政府官员，其理事会领导层中官员的数量更多;资源上依赖于会员、政府控制程度较低的社会团体，其会长和秘书长更可能不是政府官员，在理事会领导层中企业经营者的数量更多。

关键词:社会团体;理事会;成员构成;资源依赖;政府控制

一、问题的提出

理事会(board of directors)是社会组织治理结构的重要组成部分，而理事会的成员构成关乎其功能发挥⁽³⁾。那么，社会组织理事会的成员一般由何种社会身份的人士构成，如何理解其成员构成的机制?

从1990年代末起，中国开始在政策层面上要求各类社会组织建立理事会制度，时至今日，绝大部分社会组织都采用了理事会的治理结构，并且正在积极探索如何发挥其功能。不过，国内学界对社会组织理事会的研究尚处于起步阶段，政策性和描述性的研究居多。而对中国社会组织理事会的成员构成议题更是缺乏专门且深入的研究，只是在与社会组织治理有关的研究中有一些零散的探讨。一些学者在广东、温州等地进行的调查中发现政府官员在社会团体特别是行业协会任职现象比较常见(李建军，2004:199—200;陈剩勇等，2004:82—99)，近期有学者进一步从制度约束下的政府与行业协会相互依赖的角度对这个现象进行了理论性的分析(李国武，2012:75—80)。有学者(田凯，2009:139—144)在研究中国社会组织理事会制度的运作时指出，中国社会组织理事会成员的构成机制受到双重管理体制的影响，理事的来源主要有两类:一类是由业务主管单位委派的;另一类是为组织提供关键资源的。而且中国社会组织在理事选择上更多考虑资源获得因素，忽略了理事会的规模和有效性、理事的专业能力及来源的多样性。此外，还有少量对社会组织理事会成员构成及其变迁的个案研究(姚晓迅，2006;陈剩勇、马斌，2004)。总之，目前为止关于中国社会组织理事会成员构成的经验研究和理论解释都极其薄弱。

西方学者对社会组织治理的研究通常围绕着理事会的职能和构成展开(Hollister et al.，1993:2—10)，这方面的研究大致可以分为内部治理和外部联系两大视角。内部治理视角之下主要包含代理理论(agency theory)和民主理论(democratic perspective)。

代理理论假定委托人(所有者或者组织成员)与代理人(管理者)之间有着不同的效用函数，管理者可能为了追求自身利益，而损害委托人的利益。为了解决代理问题，理事会要对管理层提出和实施的决策承担批准和监督的职责，也就是决策的管理权和控制权的分离(Fama ＆ Jensen，1983:301—325)。根据代理理论，理事会的主要功能是选拔和评估合适的管理人员，以及监督甚至控制他们的行动，以确保他们按照委托人(所有者)的利益来使用组织资源(Miller，2002:429)。从代理理论出发，理事会主要应由社会组织的重要出资人和专业人士构成，并且绝大多数理事会成员不应该同时担任管理职务。

民主理论主要应用于对合作社、会员制和互益性等类型社会组织理事会的角色和活动的认识。根据民主理论，理事会成员的职责是代表社会组织不同成员的利益，理事会的主要作用是在不同群体的利益之间进行选择和决议，确定组织的最终政策，然后由执行人员实施。理事会的成员往往通过选举产生，尽可能代表不同成员群体的利益，而不是根据专业能力确定。任何成员都可以提出参选理事会，专业知识并不是必备的条件，所以理事会中可能包含着外行的或非专业性的人员(Cornforth，2004:12)。

外部联系的视角研究主要包括资源依赖理论(resource dependence theory)和制度主义理论(institutionalism theory)。资源依赖理论认为组织要高度依赖外部环境中的重要资源而生存，所以组织要采取办法来管理这种依赖。理事会就是组织降低环境不确定性和获取外部资源的一种手段，扮演着连接组织与外部环境的边界跨越者(boundary spanner)功能(Pfeffer ＆ Salancik，1978:1—15)。从资源依赖理论出发，社会组织可以吸纳为其提供关键资源的外部行动者或组织代表进入理事会，以维持与关键外部利益相关者的良好关系(Pfeffer，1973:349—364;Harlan＆Saidel，1994:173—194;Jun＆Armstrong，1997:105—125)。

组织社会学的新制度主义理论(Meyer＆Rowan，1977;DiMaggio＆Powell，1983)强调外部制度环境对组织结构、过程和行为的合法性压力，组织为了生存要尽量与制度环境的要求保持一致，因为出现同形化的现象。这种视角有助于理解为什么许多社会组织的理事会从事相似的活动、设立雷同的结构。根据新制度主义视角，社会组织理事会的重要职责是遵循法令和规范，树立良好的公共形象，其成员的选择也受到合法性原则的影响(Luoma ＆ Goodstein，1999:553—563; Saidel，1998:421—436;Miller-Millesen:521—547)。

不过，当运用从内部治理视角出发的理论来分析中国社会组织理事会的成员构成机制并不太适合。代理理论的一种重要前提是理事会和管理层的制度化分工，而在中国很多社会组织的实际运行中，理事会和管理层的权力分工并未理顺，这种情况在地方性的小型社会组织非常普遍。大量社会组织的决策权力主要集中在理事长和副理事长等极少数人手里，理事长、副理事长负责组织的日常运营，成为了实际的首席执行官，而秘书长则成为了更低层次的执行人员，理事会虚设和个人化控制情况较为突出(田凯，2009:139—144)。因此，中国社会组织的理事会很大程度上并不是从解决委托—代理问题的角度出发考虑成员构成。民主视角强调组织成员对社会组织理事会的民主选举和民主参与，这种视角更适合理事会成员从内部产生的社会组织，比如志愿者组织、合作社、互助组织和会员制的社团等。但并不是所有的会员制社会团体都会按照民主模式来产生理事会成员，这种模式适用的一个重要前提是组织成员对民主理念的制度化共识，而这一点在中国社会情境下恰恰是不具备的。在中国的当前阶段，社会团体理事会的成员通常不是通过会员民主选举产生的，会员大会在社会团体的集体决策和理事产生中只具有形式性的意义，并未发挥实质性的作用。

与之相对，资源依赖理论和制度主义理论主要从组织与外部环境关系的角度分析社会组织理事会的职能和构成。这些从外部联系视角出发的理论认为社会组织理事会的职能主要是为了从组织外部获取资源或满足制度环境的合法性要求，故而其理事会成员主要由为组织提供关键资源或有助于增强合法性的人士构成。我们认为，从外部联系视角出发的理论对于分析当前中国社会情境下社会组织理事会的成员构成具有较强的适用性。

本文试图在推进中国社会组织理事会的实证研究方面做一个初步的尝试。限于经验资料，本文只针对社会团体(社会组织的一种类型)理事会的成员构成状况进行研究。基于社会组织发展的实际，尤其是特殊的管理体制，我们综合了资源依赖和制度主义理论，从组织与外部环境关系的角度理解社会团体理事会的成员构成，并利用县级社会团体的定量数据对所提出的研究假设进行实证检验。

本研究的意义主要体现在3个方面:一是尝试运用定量方法对基层社会团体理事会领导层的成员构成进行实证研究;二是不仅检验了基于西方经验提出的资源依赖理论和制度主义理论在中国的适用性，更重要的是结合中国现实，区分了政府影响社会团体理事会成员构成的资源机制和制度机制;三是从外部环境而不是内部治理的角度研究中国社会团体理事会的成员构成，有助于我们澄清制约社会团体理事会民主性和自治性的因素，进而在政策实践上为如何改进社会团体理事会制度指明方向。

二、资源依赖和政府控制:从外部环境透视社会团体理事会的成员构成

近10年来，行业协会、商会、专业协会、学会、研究会和农民经济合作组织等各种社会团体在中国县乡基层社会获得了迅速发展。不过，大部分社会团体成立时间较短、规模较小，从实际运作来看，其理事会制度尚处于发育和探索阶段。理事会和管理层的制度化分工尚未形成，理事会虚设和个人化控制现象较为严重，民主选举和民主参与的机制和规范尚未确立(田凯，2009: 139—144)。这些事实表明，单纯从内部治理和民主参与的角度来认识县乡社会团体理事会的职能和构成并不是合适的路径。对于一个社会团体的成立和初期发展来说，更为重要的问题是为申请法人身份和维持运转获得必要的资源。另外，中国现行的双重管理体制使得政府对于社会团体的成立和合法性获得起着至关重要的作用。基于这些现实，我们认为从组织与外部环境关系而不是内部治理和民主参与的角度透视当前中国社会团体理事会的成员构成更为可取。

如果我们把理事会视为社会团体协调自身与外部环境关系的重要平台，并从组织与外部环境的关系角度来探讨理事会的成员构成，那么资源依赖和制度主义理论提供了可用的分析工具。资源依赖与制度主义理论都关注组织与外部环境的关系，前者侧重资源环境，后者强调制度环境。根据资源依赖理论和制度主义理论，本文的基本观点是，资源和合法性是社会团体维持生存和运行所面临的基本问题，为了解决其资源获得和合法性建构问题，社会团体往往把为其提供重要资源和赋予其合法性的关键行动者吸纳在理事会中。现阶段中国社会团体理事会的成员构成不仅受到其对外部资源的依赖的影响，还受到政府设置的制度环境的影响，理事会很大程度上是社会团体管理资源依赖和适应制度环境的一种手段。社会团体因其获取关键资源的来源和面临的政府控制程度不同，其理事会的成员构成也不同。

本文的分析框架如图1所示。

图1　本文的分析框架

(一)资源依赖视角

资源依赖理论认为，没有任何组织能够在资源上自给自足，为了生存，组织必须与它所依赖的环境因素(主要是其他组织)交换资源，一个组织的生存建立在控制与其他组织关系的能力基础之上(Pfeffer ＆ Salancik，1978:1—15)。因为组织要高度依赖外部环境中的重要资源而生存，所以组织要采取办法来管理这种依赖，并确保获得其所需的资源。

增选(co-optation)是一个组织用来处理与其他组织在资源交换过程中产生的相互依赖和权力地位问题的一种常见策略，增选就是将外部集团的代表吸纳到组织的决策或顾问机构中。塞尔兹尼克(Selznick，1949:105—120)在对田纳西流域当局(Tennessee Valley Authority，TVA)的研究中最早讨论了这种做法:为了获得当地利益集团在法律和政治上的支持，TVA把地方精英增选到它的决策结构之中。

后来，资源依赖理论对增选的研究主要集中在组织的理事会(或董事会)上。资源依赖理论强调理事会的外部联系而不是内部管理功能。组织之所以任命外部人为其理事会成员，是为了获取外部关键资源和减少环境不确定性(Pfeffer，1973:349—364;Provan，1980:221—236;Harlan ＆ Saidel，1994:173—196)。而外部组织之所以派代表进入焦点组织(focal organization)的理事会，是为了监督和控制该焦点组织，因为这些外部组织在那里投入了资源(Mizruchi，1996:271—298)。这就意味着，焦点组织通过吸纳外部成员进入理事会的方式获得稳定资源的同时，也丧失了部分自主权，将部分控制权转移给了提供关键资源的行动者。组织的自身特征和所面临环境类型不同，对理事会成员的选择也会有不同的考虑。菲佛(Pfeffer，1973:349—364)对美国伊利诺斯州57家医院的研究表明，私立且非营利的医院更需要社区对资金的支持，理事会与环境联系的可能性更大，更可能根据筹资能力来选择理事会成员;而在资金上较少依赖地方社区的公立医院和私立的、主要由教会资助的非营利医院，更重视理事会的管理职能，更可能根据管理医院的知识来选择理事会成员。

不像营利性企业通过市场交易和竞争来获取资源和利润，也不像政府通过强制性税收来获得资源，社会团体自身很难创造其生存和运营所需的全部资源，很大程度上需要从组织外部或组织成员获取。在中国的情境下，社会团体不仅在运行过程中需要大量资源，而且其成立登记也必须要具备一定的物质基础。1998年发布的《社会团体登记管理条例》明确规定，社会团体必须要有合法的资产和经费来源，其中地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上活动资金;社会团体要有固定的办公场所。

社会团体获得活动经费的主要来源有会费、会员捐赠、政府资助、社会捐赠和服务收费等。会员、捐赠者和政府都可能成为社会团体的资源提供者。社会团体是一种会员制和互益型的非营利组织，按照这种非营利组织的性质，其活动经费主要应该来自于会员的会费和服务性收费，理事会成员和领导也应该采用民主方式由会员大会在会员中选举产生。但实际上，一些调查表明，资金缺乏是中国很多社会团体面临的主要问题。即使在民营经济发达的温州也是如此，根据浙江大学公民社会研究中心2007年对温州42家行业协(商)会的调查，其中有25家存在资金困难。由于服务手段缺乏，很多社会团体缺乏对会员的吸引力，从而导致资金不足。除了会费之外，很多社会团体通过会员的捐赠或者赞助费及政府资助来维持运转。对一些温州商会的调查发现，会员在行业协会中的职位和资本实力有很大关系，与一般会员只缴纳会员费不同，得到会长、副会长和理事职位还要缴纳数量不等的赞助费(李国武，2008:60—65)。根据清华大学NGO研究所1999年的一项全国调查结果，有46.6%的NGO由业务主管部门提供办公场所，政府提供的财政拨款和补贴占NGO全部收入来源的49.97%。

根据资源依赖理论，社会团体的资源获取方式会影响到其治理结构，为社会团体提供关键资源的那些行动者可能会影响到其理事会的人员构成，社会团体获得资源的来源不同，其理事会的成员构成也不同。⁽⁴⁾我们主要关心的是政府官员和企业经营者在社会团体理事会中的任职状况。据此，我们提出:

假设1:如果社会团体的资源主要依赖于政府，则其理事会的会长更可能是政府官员;如果社会团体的资源主要依赖于会员，则其理事会的会长更可能不是政府官员。

假设2:如果社会团体的资源主要依赖于政府，则其理事会的秘书长更可能是政府官员;如果社会团体的资源主要依赖于会员，则其理事会的秘书长更可能不是政府官员。

假设3:如果社会团体的资源主要依赖于政府，则在其理事会的领导层中政府官员的数量越多;如果社会团体的资源主要依赖于会员，则在其理事会的领导层中企业经营者的数量越多。

(二)制度主义视角

组织如果想要在它们的社会环境中生存下来并兴旺发达，除了需要物质资源和技术信息之外，还需要得到制度环境的认可、接受与信任。组织社会学的新制度主义理论强调外部制度环境对组织结构、过程和行为的影响，制度环境既包括来自政府的法令和管制，也包括非正式的价值规范、社会期待、被广为接受的惯例和共享观念等(Meyer＆Rowan，1977:340—363)。当外部环境制度化以后，就会对同类型组织的行为、结构和程序产生同形化的合法性压力，这种同形化过程往往通过强制、模仿和规范三种机制发生(DiMaggio＆Powell，1983:147—160)。在制度环境的合法性压力之下，组织为了生存要尽量与制度环境的要求保持一致。

政府是社会团体面临的最重要外部环境，它不仅可能为社会团体提供经济资源，而且还决定着其创立和运行的制度环境。中国是由政府权力中心决定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度变迁原则的国家。在政府与社会团体的互动过程中，政府居于主导地位、具有权力优势，政府往往通过垄断性地制定规则单方面决定社会团体的生存空间和行动权利(田凯，2003:92—100)。

改革开放以来，中国的社会团体是在政府职能转变和市场化改革的制度变迁背景下兴起的。一方面，全能主义的国家模式虽然逐渐转型，但是政府控制着社会空间发育的路径，依赖特征仍非常明显，政府仍保持着创立社会团体的优先权，甚至可以垄断某些领域社会团体的设立;⁽⁵⁾另一方面，国家在某些社会和市场领域的权力让渡，造就了自由流动资源和自由活动空间的出现(孙立平，1993:64—68)，为民间力量成立社会团体提供了制度条件和社会基础。因此，政府对于社会团体的控制程度因类型不同而出现差异。

首先，正如一些学者(余晖，2002:1—20;贾西津，2008:189—198)所概括的，中国的社会团体呈现出两种不同的生成路径。第一条路径为“自上而下”的发展路径或体制内生成路径，即政府或其相关机构主动组建和主导的社会团体。第二条路径为“自下而上”的发展路径或体制外生成路径，即由公民基于社会需求自愿发起、相对独立运作的社会团体。“自上而下”的社会团体通常是政府出于动员社会资源、机构改革和职能转移的需要而产生，而“自下而上”的社会团体则往往是各民间社会主体为了满足互益或公益性需求基于自愿联合而产生。社会团体生成路径的不同，意味着政府对不同类型社会团体控制程度的不同，进而影响到不同类型社会团体的组织特征。相对而言，政府对于“自上而下”成立的社会团体有着更强的控制，政府更可能影响这类社会团体的治理结构和人事安排，这类社会团体在功能行使和资源来源上对政府有着更强的依赖;而政府对于“自下而上”成立的社会团体的控制则要更弱一些，这类社会团体在治理结构、人事安排、资源来源和功能行使上有着更强的自主性和自治性。

其次，社会团体既是集体物品和公共物品的提供者，可以为政府充当公共服务的辅助者，在此意义上，政府需要发展社会团体;社会团体还是具有集体行动能力的政治力量，可能对政府权威构成挑战或威胁，在此意义上，政府需要对社会团体加以控制和干预。根据政府的利益需求，以及不同社会团体的社会功能和挑战能力，政府会采取不同的控制策略和控制程度(康晓光、韩恒，2005:73—89)。

双重管理体制为政府部门控制社会团体的登记成立和治理结构提供了制度保障。从1989年发布的《社会团体登记管理条例》到1998年对这一条例的修订，中国政府逐渐构建起一个“归口登记，双重负责，分级管理”的社会团体管理体制，其中双重管理是这一体制的基本特征，即社会团体的管理工作由登记管理机关和业务主管部门共同负责。⁽⁶⁾对社会团体的申请登记审查和人事管理是业务主管单位的两项重要职责，也是控制社会团体政治风险的重要手段。申请登记审查，包括对成立申请登记和变更、注销申请登记的审查。人事管理很重要的一点是对社团领导人选的甄选。《社会团体章程示范文本》(1998)规定，社团组织领导人应由各社团理事会2/3以上理事推举并表决产生。这表明，只有经过民主程序，由会员自愿推选出来的协会领导，才具备足够的社会合法性。不过，实际情况并非如此，社团秘书长以上领导人选通常先要经过业务主管单位考核推荐，然后由会员大会或理事会民主选举。社团领导人的调整、撤换，业务主管单位有权提出意见，然后由社团民主程序决定。清华大学NGO研究所1999年的一项全国调查结果显示，根据组织章程民主选举产生管理干部的NGO不到30%;而近三分之二的NGO的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准。

双重管理体制很大程度上将社会团体政治合法性和行政合法性的审核权赋予了业务主管单位(高丙中，2000:100—109)。在目前的制度环境下，业务主管单位要对社会团体的政治合法性负责，或者说业务主管单位起着社会团体政治合法性看门人的角色。控制社团领导人的选择是业务主管单位减少自己在社团审批和管理过程中的责任风险的一种低成本策略。而且，如果社会团体的组织者本身就是相当级别的行政领导，可能来自业务主管单位，也可能来自其他政府部门，那么社会团体就会具备天然的行政合法性。

根据制度主义视角的分析，政府对社会团体的控制程度会影响到其理事会的成员构成，政府对社会团体的成立方式和人事安排的控制程度不同，其理事会成员的构成也不同。我们主要关心的是政府官员和企业经营者在社会团体理事会中的任职状况。据此，我们提出:

假设4:如果政府对社会团体的控制程度较强，则其理事会的会长更可能是政府官员;如果政府对社会团体的控制程度较弱，则其理事会的会长更可能不是政府官员。

假设5:如果政府对社会团体的控制程度较强，则其理事会的秘书长更可能是政府官员;如果政府对社会团体的控制程度较弱，则其理事会的秘书长更可能不是政府官员。

假设6:如果政府对社会团体的控制程度较强，则在其理事会的领导层中政府官员的数量更多;如果政府对社会团体的控制程度较弱，则其理事会的领导层中企业经营者的数量更多。

三、数据与方法

(一)数据

本研究所用数据库是作者于2011年4月根据对来自山东省三个县级市(邑县、寿县、乐县)民政局负责登记注册的社会团体的档案材料的编码制作而成的。⁽⁷⁾根据中国对社会团体的属地化管理原则，县级社会团体的登记注册和档案材料管理工作由县级民政部门负责。这里需要说明的是，研究社会组织理事会的成员构成的最大困难在于获取大规模的经验资料，我们也同样无法做到在全国范围内进行严格的抽样调查。之所以选择这三个县作为经验对象，很大程度上是出于获取资料便利性的考虑。

我们先分别从三个县的民政局获得所有登记注册的社会团体名录，然后再委托三地民政局工作人员根据档案材料的完整程度对社会团体(相当一部分社会团体的档案资料包含的信息不完整)进行筛选，并影印信息完整的社会团体档案材料。一份完整的社会团体档案材料至少包含筹备申请书、筹备成立社会团体申请表、业务主管单位的批准文件、社会团体法人登记表、理事会成员名单或副会长(副理事长)和会长(理事长)成员基本情况的名单、社会团体章程审核表、验资报告和办公场所证明等内容。

最终我们从三个县共得到139个社会团体的有效资料。其中邑县总计有社会团体71个，我们得到有效档案材料的有65个;寿县总计有社会团体121个，我们得到有效档案材料的有47个;乐县总计有社会团体51个，我们得到有效档案材料的有27个。根据这些社会团体的档案材料，我们把与本研究有关的信息进行标准化的编码处理和数据录入，形成数据库。

(二)变量及其测量

1.因变量

我们从会长身份、秘书长身份及理事会领导层中的官员数量和企业经营者数量几个方面来研究理事会领导层的成员构成特征。理事会领导层被界定为秘书长、副会长和会长，不包含名誉会长或顾问。根据社会团体法人登记表和理事会领导人成员名单中的信息，我们把理事会领导层成员的社会身份细分为现任政府官员、退休政府官员、民营企业所有者或管理者、国有或集体企业管理者、专业技术人员、种植或养殖大户、其他几类，其中政府官员包括在政府部门任职的官员和工作人员、事业单位的领导、在村党支部或村委会任职的人员。虽然村党支部和村委会不属于正式的政府部门，但鉴于它们的准行政化性质，所以我们把在这些机构任职的人员也界定为官员。

(1)会长身份的测量。在多元回归分析中，我们从会长是否是官员和是否为业务主管单位官员两个角度来测量会长身份，其中官员包含现任官员和退休官员。

(2)秘书长身份的测量。在多元回归分析中，我们从秘书长是否是官员和是否为业务主管单位官员两个角度来研究秘书长身份，其中官员包含现任官员和退休官员。

(3)理事会领导层的成员构成的测量。理事会领导层的成员构成包括两个测量指标，一是理事会领导层中官员的数量;二是理事会领导层中企业经营者的数量，其中官员包括现任官员和退休官员，企业经营者包括民营企业所有者或管理者、国有或集体企业管理者。这两个变量为计数变量。

2.自变量

(1)资源依赖测量。我们用社会团体的注册经费来源和办公场所来源两个指标来测量资源依赖变量。注册经费指的是社会团体在申请注册登记时需要注入的活动经费，在验资报告中显示了经费数额和经费来源。我们把注册经费来源分类政府资助和会员捐助两种类型。办公场所是社会团体在申请注册登记时必备的条件，根据办公场所证明中的信息，我们把办公场所来源分为业务主管单位提供和其他来源两种情况，其他来源包括会长单位或会长个人房产、其他社会单位或其他政府部门房产、社会团体自有房产等。

(2)政府控制的测量。我们用社会团体的成立方式和理事会领导层的产生方式两个指标来测量政府控制程度。根据筹备申请书中的内容，我们把社会团体的成立方式分为政府主导、官倡民办和民间自发三类。在回归分析中，我们把它转化为政府主导和民间主办两类，其中民间主办包含官倡民办和民间自发两种。政府主导成立的社会团体意味着政府对其控制程度更强。根据筹备申请书、筹备成立社会团体申请表、业务主管单位的批准文件和社会团体法人登记表中的相关内容，我们把理事会领导层的产生方式分为业务主管单位任命、发起人担任和会员推选三类。在回归分析中，我们把它转化为业务主管单位任命和其他方式两类，其中其他方式包含发起人担任和会员推选。如果理事会领导层由业务主管单位任命的话，意味着政府对社会团体的控制程度更强。

3.控制变量

我们考虑的控制变量(如表1所示)有社会团体所属行业领域、理事会领导层的成员数量和理事会年龄。所属行业领域分为工商业服务、农村及农业服务和其他类，其中其他类为参照组，主要包括文化、职业及就业等领域。理事会领导层成员数量为计数变量。理事会年龄为从理事会成立到2011年的年数。

表1　变量的描述性统计分析

注:除了秘书长身份变量的样本规模为132，其他变量的样本规模为139。

(三)统计方法

我们首先对社会团体理事会领导层的成员构成状况进行了描述性统计分析。然后对影响社会团体的会长身份、秘书长身份及理事会领导层的成员构成的因素进行了多元统计分析。

当因变量为会长身份和秘书长身份时，因为它们都是二分类变量，所以我们采用的是二分类的Logistic回归模型。当因变量为理事会领导层中的官员数量和企业经营者数量时，因为它们是计数变量，且均值与标准差基本相等，所以我们采用的是泊松回归模型。

四、数据分析和结果

(一)理事会领导层的成员构成状况

1.会长和秘书长身份

在139家社会团体中，会长身份为政府官员的所占比例最高，其中为现任政府官员的有60家，占43.17%;离退休政府官员的9家，占6.47%。两者总共达到69家，占49.64%。会长为业务主管单位官员的有35家，占25.2%。接下来依次为民营企业所有者或管理者(共有35家，占25.18%)、国有或集体企业管理者(有18家，占12.95%)、种植或养殖大户(有7家，占5.04%)、专业技术人员(有6家，占4.32%)和其他(4家，占2.88%)。

在132个有效样本中，有62家社会团体的秘书长为政府官员，占到47%;而且有37家社会团体的秘书长为业务主管单位的官员，占到28%。

2.理事会领导层的规模和构成

理事会领导层规模最小的为2人，最大的为13人，均值为4.73人。在139家社会团体的理事会领导层中，官员的数量最少为0人，最多为12人，平均为2.16人;理事会领导层全部为官员有29家，占20.9%。理事会领导层中企业经营者的数量最少为0人，最多为9人，平均为1.63人;理事会领导层全部为企业经营者的有15家，占10.8%。

从以上统计描述中，我们发现在县域社会团体中政府官员是在会长和秘书长中比重最高的身份群体，也是社会团体理事会领导层中平均数量最高的身份群体。那么，如何解释政府官员在社会团体中的任职现象，哪些因素影响着社会团体理事会的成员构成?下面我们将对从资源依赖和制度主义视角提出的研究假设进行验证。

(二)会长身份影响因素的回归分析

表2中的模型1和模型2反映了对会长是否为官员的影响因素。模型1包括了测量资源依赖的变量和控制变量，模型2在此基础上加入了测量政府控制程度的变量，模型的判定系数从0.27提高到了0.375。无论是在模型1还是模型2中，行业领域和理事会领导层成员数量这两个控制变量对会长是否为官员具有显著影响。相比其他行业领域，工商业服务类和农村及农业服务类的社会团体的会长更可能不是官员。理事会领导层规模越大，会长是官员的可能性更大。

从模型1和模型2来看，我们发现社会团体的注册经费来源和成立方式对会长为官员的可能性具有显著影响。根据模型2的统计结果，相比于注册经费来源为会员捐助的社会团体，政府资助的社会团体的会长为官员的发生比是4.243;政府主办的社会团体的会长为官员的可能性是民间主办的社会团体的9.369倍。模型1和模型2的结果表明，政府资助和政府主办的社会团体，其会长更可能为官员。另外，与模型1相比，当模型2引入测量政府控制程度的两个变量后，经费来源和场所来源这两个测量资源依赖的变量的系数有所下降，这说明政府控制程度对资源依赖对象存在一定的影响。

表2中的模型3和模型4反映的是对会长是否为业务主管单位官员的影响因素。模型3包括了测量资源依赖的变量和控制变量，模型4在此基础上加入了测量政府控制程度的变量，模型的判定系数从0.529上升到0.646。无论是在模型3还是模型4中，控制变量理事会年龄对会长是否为业务主管单位官员具有显著影响。成立时间越早的社会团体，其会长更可能为业务主管单位官员。

在模型3中，测量资源依赖的两个变量对会长是否为业务主管单位官员都具有显著的影响。政府资助的、办公场所由业务主管单位提供的社会团体，其会长更可能为业务主管单位官员。在模型4中，当加入政府控制变量之后，经费来源的影响不再显著，不过，办公场所来源的影响虽然依然显著，但系数有所下降。另外，测量政府控制程度的两个变量——社会团体成立方 式和理事会领导产生方式——对社会团体会长为业务主管单位官员的可能性都具有显著影响。政府主办的社会团体的会长为业务主管单位官员的可能性是民间主办的社会团体的6.027倍，理事会领导层为业务主管单位任命的社会团体的会长为业务主管单位官员的可能性是其他产生方式的社会团体的9.993倍。模型3和模型4的结果表明，办公场所依赖于业务主管单位的、由政府主导成立的、理事会领导层由业务主管单位任命的社会团体，其会长更可能来自业务主管单位。

表2　会长身份影响因素的Logistic回归分析

注：模型1和模型2的因变量以“会长不是官员”为参照类，模型3和模型4以“会长不是业务主管单位官员”为参照类；p＜0.1，p＜0.05，p＜0.01，双边检验。

总之，表2的统计结果基本证实了假设1和假设4。在资源上依赖于政府、受政府控制程度较强的社会团体，其会长更可能由官员甚至业务主管单位官员担任;而资源上依赖于会员、受政府控制程度较弱的社会团体，其会长更可能不是由官员担任。

(三)秘书长身份影响因素的回归分析

表3中的模型1和模型2反映的是对秘书长身份是否为官员的影响因素。模型1包括了测量资源依赖的变量和控制变量，模型2在此基础上加入了测量政府控制程度的变量，模型的判定系数从0.156提高到0.232。

从模型1来看，注册经费来源和办公场所来源对秘书长是官员的可能性都具有显著影响。注册经费来自政府资助的社会团体，其秘书长更可能是官员;办公场所由业务主管单位提供的社会团体，其秘书长更可能为官员。从模型2来看，当加入政府控制程度变量后，经费来源对秘书长身份是否为官员的影响不再显著，这表明政府控制程度降低了资源依赖变量的影响。根据模型2，办公场所由业务主管单位提供的社会团体的秘书长为官员的可能性是办公场所为其他来源的社会团体的2.764倍。政府主办的社会团体的秘书长为官员的可能性是民间主办的社会团体的6.797倍。以上结果表明，办公场所来自业务主管单位的、政府主办的社会团体，其秘书长更可能为官员。

表3中的模型3和模型4反映的是对秘书长身份是否为业务主管单位官员的影响因素。模型3包括了测量资源依赖的变量和控制变量，模型4在此基础上加入了测量制度环境的变量，模型的伪判定系数从0.305上升到0.366。理事会年龄对于秘书长身份具有显著影响，理事会成立的越早，其秘书长更可能为业务主管单位官员。

表3　会长身份影响因素的Logistic回归分析

注：模型1和模型2的因变量以“会长不是官员”为参照类，模型3和模型4以“会长不是业务主管单位官员”为参照类；p＜0.1，p＜0.05，p＜0.01，双边检验。

从模型3来看，注册经费来源和办公场所来源对秘书长是业务主管单位官员的可能性都具有显著影响。从模型4来看，当加入政府控制程度变量后，经费来源的影响不再显著，但场所来源的影响依然显著。办公场所由业务主管单位提供的社会团体的秘书长为业务主管单位官员的可能性是办公场所为其他来源的社会团体的6.170倍。不过，成立方式和领导层产生方式对秘书长是否为业务主管单位官员都没有显著影响。以上结果表明，秘书长是否为业主主管单位官员与资源依赖方式有关，而与政府控制程度无关。

总之，表3的统计结果基本证实了假设2和假设5。在资源上依赖于政府、政府主办的社会团体，其秘书长更可能由官员担任;而资源上依赖于会员、民间主办的社会团体，其秘书长更可能不是官员。

(四)理事会领导层成员构成影响因素的回归分析

表4中的模型1和模型2反映的是资源变量和制度变量对理事会领导层中官员数量的影响。模型1包含了资源变量和所有控制变量，模型2进一步加入了制度变量，模型的伪判定系数从0.228提高到0.286。无论是在模型1还是模型2中，行业领域和理事会领导层成员数量这两个控制变量对理事会领导层中官员的数量都具有显著影响。工商业服务类社会团体理事会领导层中的官员数量明显少于其他行业领域的社会团体。理事会领导层成员数量越多，则领导层中官员的数量也越多。

从模型1来看，政府资助的社会团体的理事会领导层中官员数量是会员捐助的社会团体的1.544倍。模型2表明，当加入政府控制因素之后，经费来源的影响在统计上不再显著。不过，社会团体的成立方式对理事会领导层中官员的数量具有显著影响。政府主办的社会团体的理事会领导层中的官员数量是民间主办的社会团体的1.615倍。以上结果表明，政府控制程度降低了资源依赖变量的影响，理事会领导层官员的数量相对来说更受社会团体成立方式的影响，政府主办的社会团体，其理事会领导层中官员的数量更多。

表4中的模型3和模型4反映的是资源变量和制度变量对理事会领导层中企业经营者数量的影响。模型3包含了资源变量和所有控制变量，模型4进一步加入了制度变量，模型的判定系数从0.256提高到0.295。无论是在模型3还是模型4中，行业领域、理事会领导层成员数量和理事会年龄这三个控制变量对理事会领导层企业经营者数量都具有显著影响。相比于其他行业领域，工商业服务类和农村及农业服务类社会团体理事会领导中的企业经营者数量要更多。理事会领导层成员数量越多的社会团体，其理事会领导层中企业经营者数量越多。理事会的成立时间越晚，其领导层中企业经营者数量越多。

表4　理事会领导成员构成影响因素的消松回归分析

注：p＜0.1，p＜0.05,p＜0.01,双边检验。

模型3的结果显示，相比于会员捐助的社会团体，政府资助的社会团体其理事会领导层中企业经营者数量明显更少，发生比为0.641。模型4的结果显示，加入制度变量后，经费来源的影响不再显著，不过，场所来源的影响依然显著。这一点与我们的预期相反。模型4的结果表明，社会团体成立方式对其理事会领导层中企业经营者数量具有显著的影响，政府主办的社会团体比民间主办的社会团体，其理事会领导层中企业经营者的数量更少，发生比为0.527。

总之，表4的统计结果基本证实了假设3，假设6也得到部分证实。资源上依赖于政府和政府主办的社会团体，其理事会领导层中的官员数量更多。在注册经费上主要依赖于会员的社会团体，其理事会领导层中企业经者的数量更多;而民间主办的社会团体，其理事会领导层中企业经营者的数量更多。

五、总结和讨论

本文结合资源依赖和制度主义理论，从社会团体与外部环境关系的角度研究了社会团体理事会领导层的成员构成问题，并运用来自山东省三个县139个社会团体的经验数据对研究假设进行了检验。研究发现，政府官员在县域社会团体中任职的现象比较常见，政府官员是在会长和秘书长中比重最高的身份群体，也是社会团体理事会领导层中平均数量最高的身份群体。而官员在社会团体中任职现象既与社会团体在资源上对政府的依赖有关，也与政府在制度上对社会团体的控制有关。如果社会团体在注册经费或办公场所等关键资源上主要依赖于政府，则官员在社会团体中担任领导职务(会长和秘书长)的可能性更高，官员在理事会领导中的数量也越多;同时，如果政府在生成路径或人事安排上对社会团体的控制程度越高，则官员在社会团体中担任领导职务(会长和秘书长)的可能性更高，官员在理事会领导中的数量也越多。相反，资源上依赖于会员、政府控制程度较低的社会团体，其会长和秘书长更可能不是政府官员，其理事会领导层中企业经营者的数量更多。

总之，本研究表明资源依赖和制度主义两个理论视角对于分析中国县域社会团体理事会领导层的成员构成都具有较强的解释力。社会团体的资源环境和制度环境同时影响着其理事会领导层的成员构成，社会团体理事会领导层的成员构成因资源依赖对象和政府控制程度的不同而不同。理事会的成员构成是社会团体处理与外部环境关系的一种重要手段。另外，社会团体的资源依赖对象在一定程度上受到政府对其控制程度的影响。也就是说，受到政府控制程度更强的社会团体，其在关键资源获取上更可能依赖于政府;而受到政府控制程度较弱的社会团体，其在关键资源获取上更可能依赖于会员。

政府官员在社会团体任职虽然损害了社会团体的自主性和自治性，但正如我们所分析的，这种组织现象的产生有着特定的结构性和制度性条件。如果不改变社会团体对政府资源的依赖和政府对社会团体控制的局面，政府官员在社会团体任职现象会依然普遍存在。一些社会团体对政府资源的依赖主要有3个原因:一是社会团体自身获取资源的能力不足;二是政府主动对一些政府主导成立的社会团体提供资助;三是社会团体登记注册的资源门槛过高。后两个原因很大程度上都与政府对社会团体的控制有关。而政府对社会团体的控制主要有两个原因:一是政府需要借助社会团体来推进机构改革和职能转变;二是为了防范以社会团体为载体的集体行动对政府权威的挑战。政府对于社会团体的控制有其合理性，也有其弊端。其弊端主要表现在社会团体的行政化倾向明显而自治性丧失，社会团体和公民社会的发育受到抑制。当前，中国的社会团体管理制度存在着控制有余而培育不足的问题，所以需要进一步降低对社会团体的控制并加强对社会团体的培育。一个可行的制度变迁方案是将现在的“同一管理”登记制度转变为“分类管理”的登记制度，降低某些类型社会团体的登记注册门槛。比如，对于工商经济类、社区组织类、公益慈善、科技类等类型的社会团体取消业务主管单位和限制竞争的规定，并降低在注册资金和办公场所上的要求。

本研究最大的局限在于数据的规模和代表性问题。数据缺乏制约了在组织层面上就社会组织的相关议题展开定量研究，正因为此，这个领域在方法上以基于个案的定性研究为主。本文所采集的样本规模比较小，代表性也不足，只是对基层社会团体理事会的成员构成进行实证研究的一个初步尝试。在统计学意义上，山东三个县的资料可能都无法代表山东所有的县级社团，更不用说全国了。因此，本项研究应该被视为探索性的，得出的研究发现也应是建议性的而非决定性的。我们要认识到，社会组织理事会的成员构成可能会与社会组织的行政层级(县级、市级、省级、国家级)、社会组织的类型(社会团体、民办非企业单位、基金会)以及社会组织理事会的届数等变量有关系，所以，本文研究结论的一般性意义需要进一步的检验。

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【注释】

(1)基金项目:教育部留学归国人员科研启动基金项目(第44批)资助和2011年度国家社会科学基金项目(11CSH060)。

(2)李国武，北京大学社会学博士，中央财经大学社会发展学院教授，研究方向:组织社会学。Email:leeguowu@126.com。张超，中央财经大学硕士，中国青年创业就业基金会工作人员，研究方向:基金会管理。Email:beicago@gmail.com。

(3)国外通常称非营利组织或非政府组织，这里为了行文的统一，使用国内通行的社会组织概念。

(4)需要说明的是，对于社会团体而言，会员既属于它的内部人，也属于外部人。因为社会团体是有着自身利益的行动者(个人或组织)为了某种共同的利益或兴趣而结成的新组织，这些行动者有着外在于社会团体的独立利益和边界。成员为社会团体提供的会费或赞助费实际上是成员把外在于社会团体的资源带入进来，从这个角度来理解，社会团体从成员那里获得资源也属于对外部资源的依赖。

(5)1998年发布的《社会团体登记管理条例》的第十三条第二款规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的”，登记管理机关不予批准筹备。这一规定也被称为限制竞争原则，它意味着如果政府已在某一业务领域优先成立了社会团体，则其他社会力量则难以再成立类似的社会团体了，政府就可以垄断该领域社会团体的设立。而且，社会团体成立的审查权和批准权掌握在政府手中，这就意味着政府掌握着某一领域社会团体成立的优先权。

(6)现阶段，中国社会团体的登记管理机关是民政部和县级以上地方各级民政部门。业务主管部门是对社会团体的业务活动进行直接指导和日常管理的政府机关，它必须是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。

(7)按照学术惯例，我们对三个县的真实名称进行了处理。