制度转化中的正义“损耗”

正义观念只有通过正义制度才能转化为正义行为，这不等于说正义观念可以全部转化为正义制度，或者说正义制度可以体现出全部的正义观念。事实上这是不可能的，在正义观念向正义制度的转化过程中，必然会发生正义“损耗”，从而使正义制度看起来“不那么正义”了。现在回到本书导论中提到的两个问题来看一下正义损耗是如何发生的。先看丘吉尔对民主问题的论述，他之所以认为民主只是一种最不坏的制度，就是看到了民主观念与民主制度之间的差异性。民主作为一种正义观念，它表明了人们实现公共领域自主性的要求，要求“权力属于人民”^[36]。不过民主观念一旦转化为民主制度，权力就不一定属于人民了，民主的价值在转化过程中发生了巨大的“损耗”。人民在民主体制之内只能发挥有限的作用，在多数情况下人民都被排除在外，以至于人们对民主制度的正义性发生怀疑。另一个问题是对某大学自主招生改革的争论，实际反映了人们对当前大学招生制度的认识。与前一个问题类似，虽然很多人认为当前高考制度存在着诸多弊端，不过仍是当前最不坏的制度。由于大学教育属于非义务教育，平等并非招生制度的基本原则，择优才是招生制度的基本原则。当前的统一招生制度显然没有完全满足这一原则，因此很多优秀的人才无法通过统一高考制度进入大学。由此可见，当前的招生制度在实现择优原则的过程中也发生了“损耗”，即制度无法完全体现原则。

现在的问题是，既然当前的正义制度不能够体现正义观念，为什么不设计出一种更具正义性的制度呢?还以民主为例，既然当前的代议制不能完全反映民主的价值，为什么不设计出一种能在所有领域体现民主价值的直接民主制度呢?显然这是一种乌托邦式的设想，如果真这样做的话，国家可能很快就会陷入困境。在现代“巨型国邦”(萨托利语)中，单是把众多的人召集起来就是一件异常困难的事情，如果每天都要召集起来进行决策更是不可能。另外民主制度需要成本，当民主充斥到公共领域的每一个角落之时，社会要为民主制度的运行付出巨大的代价，这时民主制度离瘫痪也就不远了。对于公民来说，进入公共领域是为了实现私人领域的自主性，当公共事务成为个人生活的全部内容时，私人领域就会消失，民主自身的价值也就不存在了。由此可见，没有设计出“原汁原味”的民主制度，“非不为也，而不能也”。就不同的正义制度而言，导致正义价值“损耗”的因素也各有不同，不过主要的因素可归结为制度实施成本。制度实施需要成本，越体现出正义理想的制度实施成本越高昂。当实施成本超过制度所要解决的问题时，制度的价值也就不存在了，这时需要以成本较低的制度来替代。奥斯本在《改革政府》中曾提到一个案例:在政府机构中，一个价值100美元的普通蒸汽阀门漏气，一周就要损失50美元。但要换掉它需要花上1年的时间，因为体制规定采购100美元以上的东西一定要买最合算的，而或许等到一年才可以买到便宜2美元的阀门。而这段时间却要损失3000美元的蒸汽。^[37]政府设计烦琐的采购制度是为了对纳税人负责，防止行政官僚滥用公款，不过，恰恰是这个看似完美的采购制度导致了采购成本居高不下。这时该如何评价这个制度呢?它是对纳税人负责还是不负责呢?再比如，选举制度中之所以要规定选民年龄，是考虑到达到一定年龄才具备选举所需要的基本判断能力。但制度规定的统一年龄并不见得符合个人情况，对于某些人来说，虽然低于规定年龄，但可能比那些高于规定年龄的人更有判断力，因此按照判断能力来规定选举资格更符合民主的本意。但这种规定恐怕会带来更大的麻烦，每个国家都不得不耗费巨资来鉴定选民的实际判断能力，显然这是一项不可能完成的任务，也没有任何一个国家实行这样的制度。由此可以看出，当制度成本过高的时候，就会对制度本身的价值产生冲击，甚至否定制度的正义性。制度不仅在解决问题，同时也在制造问题。任何制度都要在解决问题和制造问题之间进行平衡。当一个制度制造的问题足以否定制度的正义性时，人们就不得不作出妥协，寻找一种更为简单的制度来替代，这时制度出现正义损耗也就成为一种必然。

认识到制度的正义损耗对于正义实现具有重要意义。它使人们放弃对正义制度不切实际的幻想，从现实出发来建构正义制度，从而使制度更有生命力。但这并不意味着人们应一味地屈从于现实，而应在可能的情况下积极地改进正义制度，使正义制度更趋近于正义观念，以减少正义损耗。如导论中提到的某大学招生改革，就属于“积极改进”的尝试，希望从中选拔出更为优秀的人才，以减少当前高考制度的正义损耗。不过如果彻底废除高考制度，在全国范围内实行自主招生，它所产生的问题恐怕足以摧毁制度本身。