李鸿君 周琨
工业园区是吉林省经济发展的重要板块, 从20世纪90年代开始兴起, 2005—2006年进入快速发展阶段, 目前已有国家级开发区14个, 省级开发区51个, 工业集中区36个。 近年来, 在我国经济发展进入新常态、 特别是东北区域经济增速放缓的大背景下, 吉林省工业园区规模质量不断提高、 经济实力日益壮大、 要素集聚明显增强, 对吉林省经济发展起到了重要的支撑和推动作用。 为深入了解吉林省工业园区发展状况及存在问题, 为 “十三五” 规划决策提供科学依据, 国家统计局吉林调查总队近期组织力量, 在全省九市州抽取55个工业园区 (其中5个国家级开发区,25个省级开发区,25个工业集中区) 进行了问卷与走访调研相结合的专项调查。 调查结果显示: 一方面近年来吉林省工业园区发挥工业集聚效应作用明显, 但另一方面内生动力后劲不足问题也开始凸显, 吉林省工业园区已经进入到一个需要体制上率先改革、 结构上加快升级、 技术上引领发展、 由规模数量增长向质量效益提升转变的发展新阶段。
一、 吉林省工业园区发展现状及特点
(一) 从发展历程看, 建园时间相对集中
调查数据显示: 在55个园区中,1990—1999年创建的占13%,2000—2009年创建的占80% (其中21个园区于2005年建园,10个园区于2006年建园), 2010年后创建的占7%。 主要原因是21世纪初, 中国经济发展仍保持较快的增长速度, 消费市场容量大、 投资需求旺盛、 储蓄率较高、 劳动力资源丰富、 工业基础产品供给充裕、 第三产业发展空间巨大, 社会主义市场经济体制日渐成熟。因此,21世纪初期, 在省委省政府大力推动下, 吉林省工业园区数量在2005—2006年出现爆发式增长。
(二) 从空间结构看, 园区规模持续扩大
调查数据显示: 截至2016年6月末, 55个开发区总规划建设面积达76767.04公顷, 其中建成区土地面积36248.75公顷、 工业用地面积23983.39公顷、 公共服务设施用地面积4702.82公顷, 与2013年相比分别增长11.1%、20.1%、19.2%和26.0%。 闲置土地面积6617.14 公顷, 与2013 年相比减少21.3%。
(三) 从资金流量看, 资产及投资双增长
调查数据显示: 截至2016年6月末,55个园区总资产达2737.32亿元, 与2013年比增长61.9%。 从2015年全年投资指标数据看,55个园区全社会固定资产投资额是3055.13亿元, 实际利用外资15.77亿美元, 与2013年相比分别增长23.4%和30.4%。 按园区类别划分, 国家级开发区户均资产129.73亿元, 户均政府性负债总额26.21亿元, 户均全社会固定资产投资额是94.35亿元, 户均实际利用外资1.65亿美元; 省级开发区户均资产92.66亿元, 户均政府性负债总额1.01亿元, 户均全社会固定资产投资额是41.70亿元, 户均实际利用外资0.98亿美元; 工业集中区户均资产34.56亿元, 户均政府性负债总额1.39亿元,户均全社会固定资产投资额是19.75亿元, 户均实际利用外资0.32亿美元。 园区行政级别越高, 资产越多, 全社会固定资产投资额越大, 实际利用外资能力越强。
(四) 从取得成就看, 集聚效应明显增强
对55个园区负责人的问卷调查结果显示, 在 “园区近年来发展的突出成就有哪些” (9个选项中依成就大小选填前三项) 的自我评价中, 有69%的园区选择了 “规模质量不断提高”, 占第一位; 有49%的园区选择了 “经济实力日益扩大”, 占第二位; 有44%的园区选择了 “招商引资成绩显著”, 占第三位; 有40%的园区选择了 “要素集聚明显增强”, 占第四位。 在 “您对目前园区发展环境的评价” 一题中, 有71%的园区选择了 “持续改善”, 有15%的园区选择了“机遇明显”。 而且按园区类别和关注度划分,80%的国家级开发区、76%的省级开发区和68%的工业集中区选择了 “持续改善” 选项, 说明园区行政级别越高,园区发展环境相对越好。
(五) 从产业经济看, 工业企业运行态势良好
调查数据显示: 截至2016年6月末,55个园区在区工业企业总数达8102户, 其中工业高新技术企业数为262户, 与2013年相比分别上涨34.0%和31.0%。 从2015年全年经济指标数据看,7953户工业企业总产值达10166.23亿元, 从业人员总数为86.78万人, 利润总额481.41亿元, 缴纳税金总额306.67亿元, 与2013年相比分别增长31.5%、21.6%、17.1%和17.8%; 园区内高新技术企业工业产值为1996.41亿元, 与2013年相比上涨63.3%。
(六) 从能源消费看, 节能减排效果显著
问卷调查显示, 目前园区对环境管理与节能减排意识逐渐增强, 节能减排效果显著。55个园区中通过ISO14000认证的工业企业数总计301个, 与2013年相比增长8.3%。 通过该认证的工业企业占工业企业总户数的3.7%。 从能源消耗看,2015年7953户工业企业综合能源消费量为1282.54万吨标煤, 户均消耗1612.65吨标煤, 与2013年相比户均能源消费量下降311.78吨标煤, 降幅为16.2%。
(七) 从未来前景看, 目标明确充满信心
对55个园区负责人的问卷调查结果显示,55个开发区中, 有98%的工业园区已确立并制定了中长期发展规划。 “对园区未来发展前景判断” 一题中, 有87%的工业园区选择 “前途广阔”。 在 “2016年园区工业可比价增速与2015年比” 一题中, 有55%的园区选择 “上升”, 有24%的园区选择 “持平”。 这表明, 绝大多数园区负责人对园区发展规划和目标明确, 对未来发展充满信心。
二、 六大因素制约吉林省工业园区发展提升
随着我国经济进入新常态, 吉林省工业园区也进入转型发展期。 新老问题交织, 工业园区发展提升面临诸多问题与挑战。
(一) 园区建设资金短缺, 融资难制约发展优化
吉林省工业园区开发建设一般是按照土地开发、 融资建设、 滚动发展的运行模式进行的。 由于开发区本级财力有限, 基础设施建设、 土地收储等硬性支出巨大, 一些园区承担着用于基础设施建设和征地等工作欠下的大量债务包袱, 截至2016年6月末, 55个园区政府性负债总额达167.38亿元, 与2013年比增长51.1%。 问卷调查显示, 园区建设资金筹措困难成为制约吉林省工业园区发展的最突出问题, 其中,36%的园区发展建设资金非常短缺,55%的园区发展建设资金比较紧张, 仅有9%的园区资金运转基本正常。 从园区行政级别看, 资金紧张程度较高的依次是工业集中区、 省级开发区和国家级开发区, 资金紧张的园区分别占三个级别园区的96%、88%和80%。 如安图经济开发区自成立以来一直体量较小, 在全省经济开发区和工业集中区排名中相对靠后, 截至2016年6月末,园区政府性负债总额800万元, 目前安图水产业已列入全省重点产业发展规划,发展势头良好, 但由于长期缺少资金严重制约该产业的进一步发展。 同时, 受国家宏观调控、 信贷等政策的影响, 信贷平台作用不能有效发挥, 园区内企业贷款困难, 尤其是中小规模企业, 融资更难, 严重影响着企业的生产经营, 阻碍着开发区的经济发展。 据洮北工业园区内吉林某农业科技开发股份有限公司反映, 2012年至2014年企业基础设施投入建设资金1.5亿元, 其中银行贷款5000多万元。 该企业生产中高端米糠油和杂粮加工, 现在企业正处于起步期, 需融资组织生产打开市场。 企业2014年下半年进行试生产, 没有收益, 当年银行对企业不但没增贷, 反而压缩贷款2000万元;2015年因缺少资金企业只做了杂粮加工;2016年, 稻糖原料市场供应充足, 价格大幅度下降, 这对于企业来说是利好的商机, 并且该公司接到订单1万桶, 这个订单完成好订单量将会增大。 企业只需1500万元资金就可满负荷生产, 每年可实现利润4000—5000万元。 但企业目前找不到解决资金紧张的突破口, 融资难成为制约企业发展的瓶颈。
(二) 园区发展空间不足, 土地手续办理时限长
截至2016年6月末, 调查的55个园区中有36个园区土地已全部使用, 没有闲置土地面积的园区占65%。 从园区类别看, 闲置土地面积从高到低依次是工业集中区、 省级开发区和国家级开发区, 分别户均闲置土地面积159.78公顷、104.54公顷和1.8公顷, 数据表明目前国家级开发区发展空间不足问题较为严重。 部分开发区初始规划面积较小, 随着引进项目的陆续进区, 加上征地成本的提高和难度的增大, 部分开发区可利用土地明显不足。 项目新建、 企业扩建、 工业园建设等, 对土地指标的需求不断加大, 土地资源和土地指标紧缺的问题越来越突出。 如白山经济开发区是白山地区成立最早的工业园, 按照园区最初规划,园区建设规划用地655公顷, 到2016年上半年, 建成区面积达475公顷, 由于白山地形地貌特点限制, 园区可开发土地面积仅剩12公顷, 扩区增加建设项目基本无望, 发展空间受限。 此外土地手续办理时限长制约企业的项目建设推进。如镇赉经济开发区目前园区一、 二期土地都是国有未利用地, 项目确定之后, 报省里批准为国有建设用地大约在3—4个月时间, 省里批准后在县里挂牌1个月,这样就得用去半年左右时间, 土地手续办不了, 其他的规划许可证、 招投标、 开工许可等前期手续也办不了, 严重制约项目建设的进度。
(三) 产业结构不优, 服务业比重有待提升
调查的55个园区中, 一二三产业比重分别为3%、76%和21%, 其中, 国家级开发区比重为1%、82%和17%,省级开发区比重为3%、80%和17%, 工业集中区比重为4%、71%和25%。调查数据表明, 园区级别越高,越偏重于二产。 主要原因是服务业投资少, 增加值比重低, 尤其是现代服务业和新兴服务发展不充分,吸引高端产业和高级人才的软硬环境欠佳,未来发展规模和效益不明显。 而当前二产中存在的问题主要有:一是传统项目相对较多、战略新兴产业项目较少, 引进的产业链项目较少,产业结构优化程度不高,集群效应不强; 二是企业产品科技含量不高、附加值偏低,企业产品种类也相对较少,地方特色主打品牌较少, 缺乏市场竞争力;三是与工业企业相配套的生产性服务业发展缓慢, 总部经济、 服务外包、工业设计、创意等高端领域尚未涉足,这些因素直接导致园区工业产业缺乏竞争力、产品附加值低、销售收入低和发展后劲乏力。因此,当前园区产业结构布局迫切需要提升服务业产业比重,亟待提高现代服务业发展水平。
(四) 体制机制不完善, 管理服务不到位
目前,吉林省各园区的管理体制形式多样, 大体分为 “镇区分开” 和 “镇区合一” 两种管理模式,对于有效推动经济运行各具利弊。 “镇区分开” 管理模式,优点是开发区专注于区域经济发展,只管项目建设、企业运行和税收, 不受社会事务管理方面的影响;缺点是区域内的基础设施建设、征地等工作需要协调区域内的其他单位,超出开发区管理权限的水、电、热、气等基础设施配套建设难度大、 速度慢,在一定程度上影响了项目建设效率。 “镇区合一” 管理模式, 优点是将区域的经济发展与社会事务合二为一,一套班子全面管理,能够很好地解决阻碍项目建设和企业运行的矛盾,但是,开发区领导因忙于社会事务的管理而减弱了经济管理职能,导致赋予开发区固有的管理经济力度弱化, 影响了经济工作的开展。 此外,调查结果显示:截至2016年6月末,55个工业园区共有管理人员2827人, 户均拥有管理人员51人, 与2013年相比户均仅增加5人。 从园区类别看, 国家级开发区、省级开发区和工业集中区户均管理人员分别为213人、42人和29人, 与2013年相比户均人数分别增加37人、3人和3人, 增长幅度分别为21%、8%和10%。省级开发区和工业集中区管理人员增长缓慢和职位待遇偏低, 与工业园区的发展壮大不相适应,已经影响到工业园区管理服务水平的进一步提升。
(五) 科技创新能力不强, 企业发展后劲乏力
企业最强的生命力在于创新, 转变经济增长方式、 提升产业层次必须依靠科技创新、 自主创新。 吉林省大部分园区和区内企业创新投入不多、 水平不高、 能力不强, 由劳动密集型向技术专业化转变的速度不快。 目前,55个园区共拥有中国驰名商标74个, 获中国名牌产品称号26个, 拥有吉林省著名商标208个,获吉林省名牌产品称号207个。 55个园区中, 42%的园区拥有中国驰名商标, 18%的园区获中国名牌产品称号,62%的园区拥有吉林省著名商标,46%的园区获吉林省名牌产品称号,20%的园区没有上述名牌产品及称号。2015年55个园区中规上工业企业有效发明专利数为1436个, 平均每个园区发明专利占有量为26个。2015年全年规上工业企业研发经费支出为52.02亿元, 同比下降37.9%。研发经费逐步缩减必然会导致发明专利的减少。 总的来看, 园区企业产品市场认可程度及优势不明显, 附加值依然较低, 科技创新能力和争创名牌产品能力有待加强。 此外, 多数开发区尚未与高等院校及科研院所建立常态化的合作关系, 缺乏高端科技研发机构, 科技创新和科技产品转化能力不足。 区内企业自主创新能力总体上还不强, 技术创新的规模和强度不能适应产业发展需求, 产学研结合的机制没有形成, 对外合作的层次不高, 已有的合作主要停留在技术转让、 合作开发和委托开发等较低层次上, 而共建研发机构、 共建技工贸一体化经济实体等高层次的合作还比较少。
(六) 专业技术人员短缺, 高薪难聘蓝领人才
大多数工业园区特别是县域开发区因吸引高端产业和高级人才的软硬环境欠佳, 存在着知识型、 技术型、 专业型人才短缺问题, 一定程度上影响着工业园区内企业的创新发展进程。 因技术人才缺乏, 企业科研力量薄弱, 导致企业创新能力不强, 粗放型经济模式难以转变。 据雪国舞茸 (长春) 生物技术有限公司反映, 现阶段由于大环境不好, 且行业内部竞争激烈, 人才流失比较多, 导致企业存在严重的用工难问题。 且企业 “五险一金” 压力依然较大, 园区内并没有相关的优惠政策, 而国家失业险下调政策对企业来说, 起到的作用不大。 企业暂时处于亏损状态, 负责人表示, 如果没有其他利好政策刺激, 企业或考虑转型。 如延边朝鲜族自治州人口相对较少, 劳动力紧缺, 导致企业招工困难, 且用工成本较高。 延边星月印刷有限公司常年缺少有技术的印刷工人, 不得不开出月薪5000元招聘印刷工人, 但招聘到的工人也都年龄普遍偏大, 不能完全适应企业发展。珲春边境合作区为了解决劳动力问题, 不得不从朝鲜引进3000余人进入各个园区企业, 朝鲜劳动力工资与本地相比平均低20%—30%, 降低企业用工成本。
三、 促进吉林省工业园区发展优化的对策建议
工业园区是生产要素聚集和产业升级的重要平台, 也是推动经济转型发展的重要载体, 做大做强工业园区是当前和今后吉林工业发展的重中之重。 在问卷调查 “您认为做大做强园区工业应采取的主要措施” (8个选项中依关键程度大小选填前三项) 一题中, 有58%的园区选择了 “大力发展科技创新型企业”, 占第一位; 分别有49%的园区选择了 “发挥园区工业集聚效应” 和 “给予更加优惠政策”, 占并列第二位; 有44%的园区选择了 “引导企业加快转型升级”, 占第四位; 有42%的园区选择了 “营造宽松的发展环境”, 占第五位; 有38%的园区选择了 “继续加大招商引资力度”, 占第六位。 同时结合与工业园区和工业企业负责人座谈反映的情况, 提出如下六点建议, 仅供参考。
(一) 优化空间布局, 推动绿色集约发展
园区经济是典型的 “侯鸟经济”, 基础设施是重要的 “气候条件” 之一, 所以应以基础设施建设为突破口, 构筑坚实的发展平台。 坚持规划引领, 合理确定用地结构, 提高土地利用效率。 加强园区闲置用地管理。 要按照 “布局集中, 产业集聚, 用地集约” 的原则, 坚持 “开发与节约并重” 的理念, 进一步优化产业空间布局, 拓展可利用土地面积, 提高土地利用效率。 一是开发新的建设用地, 按照 “在保证基本农田不减少的前提下适当扩大重点开发区域建设用地供给” 的政策方向, 严格执行项目环保评审制度, 按照项目的投资强度、 科技含量、 发展潜力等因素综合评判, 确定供地面积, 优先保障科技含量高、 附加值高、 产业链项目用地, 努力使土地资源利用最大化。 二是大力盘活存量建设用地, 支持企业利用已有存量土地和原厂房兴办商务和信息服务、 研发设计、 文化创意、 物品储运等服务业。 三是在前期招商项目中, 有些企业未能按合同正常投产或投产后又停产的现象, 导致工业用地闲置, 造成土地资源浪费, 必须依据土地管理等法律法规, 制定相关政策, 收回闲置用地, 破解用地瓶颈。
(二) 拓宽融资渠道, 解决发展资金问题
一是加大省财政对工业园区的支持力度。 建议在 “十三五” 期间出台支持工业园区发展优惠政策, 从税收返还、 土地金上缴、 财政补贴等方面给予政策倾斜。 二是引导各类政策性资金向工业园区倾斜, 重点是产业发展专项资金及高新技术产业专项发展资金, 建立省级工业园区产业投资基金。 三是加快投融资体制改革和创新, 建立灵活的专项资金保障服务政策机制, 做好政策争取、 配套扶持和项目融资、 贷款工作。 探索新形势下建立多元化融资、 市政建设债券发行等可持续的投融资体系。 四是加快融资机构平台建设, 鼓励区内企业通过股权、 债券、 租赁、 信托、 基金、 保险等多渠道融资。 引进证券机构, 辅导、 培育具备上市条件的企业通过审核, 早日上市, 实现社会融资, 壮大发展。
(三) 调整产业布局, 推进产业转型升级
结合各工业园区实际, 改造提升传统产业, 培育扶持优势特色产业, 推动各类产业由传统型向高科技型转变、 由粗放型向集约型转变、 由劳动密集型向知识密集型转变, 实现工业园区产业的集群化、 特色化、 链式化发展。 一是科学规划。 从全省层面规划有利于区域内衔接互动发展, 以优势资源开发和优势产业培育为重点, 主动融入区域协作分工的产业规划体系。 二是推进传统产业改造升级。 化解过剩产能, 推进去产能化工作, 加快传统产业的升级改造, 加快培育金融、 物流、 电子商务、 教育、 旅游、 文化娱乐、 咨询等服务业, 大力发展循环经济, 促进节能减排, 推进产业健康发展。 三是大力发展园区经济。 指导各工业园区发展特色产业, 实现差别化、 错位发展, 做大做强产业集群, 达到相互促进、共同发展。 四是运用市场手段, 淘汰、 兼并、 重组一部分生产工艺落后、 发展后劲不足的小企业, 采取 “腾笼换鸟” “转移嫁接” 等方式盘活一部分濒临倒闭企业, 促进整个产业机体的健康发展。 五是工业园区根据自身实际情况, 研究设立项目引进的行业准入标准, 引优限劣, 加大具有引领作用的大项目的引进力度。要完善企业项目进出机制, 既要大力引进好项目, 又要逐步淘汰落后项目, 始终保持能进能出的进入退出机制, 规范企业项目市场化, 提高区内综合效益。 逐步形成各产业竞相发展的新优势、 多业支撑的新体系和协调发展的新格局。
(四) 理顺体制机制, 保障工业园区高效运转
本着推动区域经济发展为核心的原则,结合本区域的实际情况,按照“小政府大社会,小机构大服务” 的方向,进一步精简机构,强化服务型政府职能, 致力构建扁平化的管理机构。 一是探索实行 “区镇合一” 体制, 进一步优化工业园区管理体制,科学合理设置机构。明确开发区审批管理权限,赋予工业园区相应的审批管理权限。同时,进一步理顺工业园区管理体制, 完善服务机构, 创新用人机制,优化发展环境,加快工业园区建设步伐,进一步形成建设工业园区的强大合力。 二是探索“区镇分开” 体制, 创新优势互补开发建设的新途径。 工业园区主要集中精力进行经济开发,根据实际情况优化整合体制,其社会事务可由行政区管理, 可将部分社会公共服务职能,如医疗教育卫生等社会事业、农村工作等交由所在城区管理,弱化工业园区的行政职能,精简机构、精干职能,重新轻装上阵, 集中主要精力进行经济开发和建设。三是在国家政策允许的前提下,对建设成效显著的工业集中区,优先晋升为省级开发区;对发展快、建设好的省级开发区, 支持其申报晋升为国家级开发区。四是对工业园区从编制上给予大力支持。 五是各级政府要把相关的经济管理权限,交由工业园区行使,在项目立项、土地预审、 规划审批、 环境评价、能源评价、项目竣工验收等方面给予开发区更多的权限, 使工业园区放开手脚,大刀阔斧地做好经济发展工作,实现率先发展。六是各级政府要在提高服务水平上着实狠下功夫,拓宽政府的服务范围, 包括园区基础设施服务、 区域环境维护、招商信息提供以及发展高新技术产业等,使工业园区成为当地工业企业的孵化器、项目建设的助推器和招商引资的催化剂。
(五) 加大创新投入, 提升企业发展活力
创新是企业的灵魂,也是产业发展、工业园区建设的不竭源泉。 技术创新是企业发展的生命线,只有不断推出新产品、 新技术, 才能使企业有强大的发展后劲。一是要加大工业园区财政资金投入,并建立科技投入稳定增长机制, 引导社会资金加大投入,逐步建立起以企业为主体、社会资金广泛参与的多元化、 多渠道的科技投入体系。二是设立工业企业转型升级专项资金,对积极进行技术改造和创新的企业进行扶持和奖励,鼓励企业建立技术中心,加快技术创新和成果转化工作。 三是积极促进科技产业与金融产业创新融合。在知识产权质押、 科技担保、 科技企业上市、发行公司债券等方面创新和完善相关政策措施,引导金融加大对科技创新的支持力度。四是积极支持引导企业加强与省内高校、科研院所合作, 在工业园区设立研发平台,培养企业自主创新能力, 努力引进科研成果, 并及时转化为现实生产力,使工业园区真正成为科研院所的科技成果转化平台、人才培养实践基地。
(六) 强化引智育才, 全面增强发展后劲
工业园区管理人员方面, 一是要鼓励开展政策创新, 通过增加待遇、 提高社会地位、 解决后顾之忧等办法, 积极引进工业园区发展亟需人才; 二是加强工业园区与所在地方行政部门之间的大轮岗, 促进部门之间横向交流, 激活岗位活力, 提高工作效能; 三是加大培训力度, 促进工业园区经济谈判、 专业招商、 资本经营、 市场运作等业务水平的提升; 四是争取上级扶持, 争取更多省直机关、事业单位高级技术、 管理人才到工业园区挂职、 任职。 企业方面, 一是加大人才引进力度。 每年以联系高等院校、 召开招聘会等形式, 加大应届毕业生引进力度, 提高增量人才。 二是强化人员培训力度。 不断加大职业教育人才培养工作,引导企业学校人才供求有效对接, 为企业培养实用型专业人才。 三是优化环境留住人才。 通过提高工资待遇等途径, 吸纳人才, 留住人才, 提高工业园区及区内企业的创新活力, 营造尊重知识、 尊重人才的良好环境。
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