吉林省养老机构发展探析

高丹蕾

随着吉林省人口老龄化趋势加剧, 传统的居家养老模式无论在身体上还是心理上都无法满足老年群体的实际需求, “4+2+1” 的家庭结构也给居家养老带来更大的困难。 大力发展养老服务机构, 不断提高养老服务质量, 成为一项迫切需要解决的民生问题。 为深入了解吉林省养老机构发展现状及存在的问题, 提出一些有价值的意见和建议, 吉林调查总队对全省14个市县102家养老机构、642位老人开展了专题调查。

一、 吉林省人口老龄化情况

按照国际通用的衡量指标, 当一个国家或地区60岁及以上老年人口占总人口的比例超过10%, 或者65岁及以上老年人口占总人口的比例超过7%, 即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。 2010年, 我国第六次人口普查数据显示, 吉林省65岁以上人口为230.3万人, 占全省总人口的8.4%。 又据统计资料, 截至2015年末, 吉林省65岁以上人口为309.5万人, 占全省总人口的11.2%。 长春市60周岁以上人口共139.8万人, 占全市总人口的18.6%; 松原市60周岁以上人口共42.9万人, 占全市总人口的15.4%; 东辽县60周岁以上人口共5.9万人, 占全县总人口的17.1%。 不论是从全省还是分市、 县看, 吉林省老龄化程度已远远超过国际标准且不断增加, 老龄化趋势日益严峻。

二、 养老机构发展现状

(一) 各级政府高度重视, 出台政策予以扶持

为贯彻落实 《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》 (国发 也2013页35号), 吉林省出台了 《吉林省人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》(吉政发 也2014页 9号), 以应对人口老龄化加速发展的严峻形势, 进一步加快推进养老服务业发展。 我们调查的14个市县也都出台了相关政策, 扶持养老服务业快速发展。 如, 《长春市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》 (长府发 也2014页 14号), 《磐石市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》(磐政发 也2015页 2号), 《辽源市人民政府关于加快养老服务业发展的实施意见》 (辽府发 也2016页 2号) 等。

(二) 公办养老机构资金较有保障

我们调查的102家养老机构中, 公办养老机构24家, 民办养老机构78家。公办养老机构全部为财政拨款, 人员工资、 基础设施建设等投入资金较有保障。东辽的3个公办社会福利中心, 资金来源为财政拨款, 按照每位老人4200元/年的标准, 核发运营资金, 管理及服务人员为当地聘用, 工资由当地财政部门核发, 如需进行设备等基础设施采购、 环境建设等, 需要进行申报, 批准后由财政单独拨款。 长春的2家公办养老院资金来源为财政拨款, 每名老人财政拨款为5300元/年, 人员工资也都由财政承担, 大型维修由民政部门负责, 老年人看病5万元以内由农保和民政补助, 全额报销。

民办养老院资金则均为自筹, 因资金紧张或经营不善导致效益不佳, 民办机构存在院长有时领不到工资、 设备更新困难、 服务质量提不上去、 人员工资低等情况, 严重制约民办机构的后续发展。

(三) 养老机构服务内容、 设施条件改善

虽然不同养老机构存在规模、 实力和建立时间上的差别, 使得养老机构在服务条件和基础设施建设上差距较大, 但养老机构服务内容、 设施条件大为改善。通化县的6所养老机构都配备专门的护理人员照顾入住老人的饮食起居。 为入住老人营养配餐, 定期改善伙食, 为老年人换洗衣服, 每个养老机构都有单独的洗澡间, 养老机构配有电视机、 活动室和简单的健身器材, 提供多项娱乐活动。 延边的养老机构选择性配有电视、 热水淋浴设备、 跑步机、 KTV机、 室外健身器材以及轮椅、 推车、 医用护理床、 拐杖等器材。 其中, 延边的长白山老年公寓室外不仅设有文化、 娱乐、 健身休闲场所, 还有果园、 菜地、 钓鱼池, 设有阳光大厅、 图书馆、 开放影院、 拓展室、 游泳馆、 休闲咖吧, 并且提供班车、 送餐、 代邮代购、 超市等服务。

(四) 医养结合渐成主流

老年人属于易患病人群, 越来越多的养老机构着手探索与周边医院建立医养联系, 方便养老人员保健、 医疗。 敦化市社会福利中心与敦化市第二人民医院合作, 由医院出人员和药品、 设备器材, 有4名医生和4名护士,24小时值班负责医疗工作。 白山市的医养合作形式多种多样。3家养老机构内设医疗诊所, 并聘请医生4人、 护士4人为老人提供医疗、 体检等服务;3家与邻近的诊所或医生保持联系合作, 医生为养老机构老人提供上门服务;2家养老机构与邻近医院公益服务合作, 每年由医生上门为入住老人做免费体检。 农安县被调查的6家养老院中,5家养老机构与就近的诊所签订了协议,1家设立医务室且有常驻医生和护士。

三、 养老人员对养老机构的评价

(一) 入住老人对养老机构整体情况比较满意

对642位入住老人进行涉及所住养老机构的服务人员态度、 人际关系、 饮食条件和整体居住环境的满意情况问卷调查结果显示, 认为满意的分别有640人、631人、627人和624人, 占全体人数的比例均达97%以上。 据延吉市银河养老院85岁的入住老人反映, 该院人员态度非常好, 像对待亲人一样照顾老人, 现在养老院已经很多, 竞争使养老院服务水平越来越高。

(二) 近八成老人对医疗就医情况表示满意

被调查的642位老人中, 有506人对养老机构的医疗就医情况满意, 占调查总人数的78.8%。

调查也得知, 养老人员对养老机构就医不满意的原因主要是: 养老机构没有聘雇专职医生, 一般只聘雇了1—2名专职护士, 没有大型医疗设施, 只有听诊器、 血压计等简单的医疗器具, 只能为老人感冒、 发烧提供一些便利, 有的养老机构连简单的医疗器具都没有, 都是与附近的诊所合作, 老人感冒、 发烧给诊所打电话, 遇到严重一点儿的病情不得不通知家属带领老人到正规医院诊治。

四、 吉林省养老机构发展存在的问题

(一) 护理人员极度缺乏, 素质不高

养老服务业属于微利行业, 工作人员薪酬低, 劳动强度大, 一些养老机构的护工还需要兼任很多后勤工作, 因此养老机构普遍缺乏护理人员。 松原市的笑馨老年公寓, 有养老人员107人, 其中能自理的43人, 半自理的40人, 不能自理的24人, 而护理人员只有12名。 在吉林省, 养老护理人员与入住老人的配备比例为: 失能老人1颐3, 半失能老人1颐5, 自理老人1颐8。 按此计算, 该公寓仍有10个护理人员缺口。

各家养老机构的从业人员很多是下岗女工和进城务工的农村妇女, 他们年龄偏大, 多在50周岁以上, 且文化程度偏低, 没有接受过正规的业务培训。 这些从业人员严重缺乏专业的护理知识, 不掌握基本急救方法, 不能从康复和心理的角度为老人提供全方位的优质服务。 长春市被调查的10家养老院中, 从业人员共有179人, 拥有本科及本科以上学历的人数仅有8人, 占比4.5%, 多数服务人员的文化程度均为高初中水平。

(二) 机构资金紧张, 运行困难

养老服务业属于高投入低产出的社会公益性行业, 由于初始投资较大, 加之运营费用较高, 一些养老机构处于勉强维持甚至是亏损的状态。 资金紧缺引起的基础设施建设不到位和服务质量低又导致其收费标准难以提升, 使得一些养老机构处于恶性循环中。 民办养老机构由于缺乏符合标准的担保人和抵押物, 致使融资十分困难, 即使床位使用率较高的养老机构由于资金短缺和用地紧张, 短期内也无法实现更新扩建。

白城市艳阳福养老院负责人表示, 为了长远发展, 想要改善养老院整体环境, 如对养老院根据计划改建翻新需要投入资金80万元左右, 但自有资金不足,仅为20万元, 银行贷款又缺乏抵押物, 资金缺口较大, 短期内难以实现改扩建目标。

(三) 基础设施薄弱, 存在安全隐患

松原市的调查显示,90%的民办养老机构没有独立院落, 没有围墙, 环境建设也较差, 养老机构除了吃、 住的面积没有多余面积供老人休闲、 活动、 娱乐。白山市一些较早成立的民办养老机构, 其建筑不是按照养老机构设计规范进行建造, 多为民房或门市房改建, 在基础设施建设方面存在不足。 有的养老机构临道改建, 缺少室外活动场所, 内部也没有无障碍设计和方便老人的设施, 而且在防火、 安全方面都存在隐患。 东辽县3家公办社会福利中心, 硬件设施较弱, 未按要求配齐相应设备, 没有烟雾感应器, 房间内没有灭火设施, 存在着较大的安全隐患。

(四) 政策落实不到位, 双重标准凸显

为促进养老事业的健康稳步发展, 从中央到地方都出台了一系列方针政策,为解决养老问题指明了方向, 提供了依据。 但是由于地方管理体制不健全、 财政投入资金不足、 公办民办双重对待等原因, 导致部分政策不能及时有效落实, 尤其是在对民办机构的补贴和范围上力度不够, 资源向公办机构过度集中, 导致民办机构得不到扶持, 民办机构的积极性受到极大制约。 民办养老机构普遍反映在政策扶持上, 与公办机构差别较大, 且专项资金申请手续繁琐, 审批时间过长,有时甚至影响机构正常运转。

五、 促进养老机构发展的对策和建议

(一) 完善和落实相关政策, 加大资金扶持力度

鉴于吉林省当前养老服务业发展出现的各种问题, 各级政府应当及时出台促进吉林省养老体系发展的各项政策, 卫生、 社保、 民政等政府职能部门加强联合, 共同制定和完善相关政策。 进一步强化公办养老机构管理体制, 理顺运行机制, 创新发展模式, 丰富服务内容, 充分发挥公办养老机构在养老服务体系中的基础性、 保障性作用。 对符合条件的民办养老机构, 应按照政策在资金、 设施等方面给予倾斜, 提高民办养老机构的积极性, 做好养老服务业的有力补充。

地方政府应加强相关政策的执行和监督作用, 避免出现政策双重性。 改变过去民政单一补贴方式, 各级政府财政预算中应安排一定扶持资金, 提高公办养老机构的补贴力度, 扩大民办养老机构的补贴范围, 减少对民办养老机构贷款利息补贴限制, 在民办养老机构设置公益性岗位和合同制员工, 并给予一定人员经费。

(二) 创新经营理念, 鼓励民间资本投资

吉林省目前人口老龄化形势严峻, 现有的养老机构由于开办时间较早、 存在时间较长, 经营理念远远不能适应当前不断变化的养老需求。 发展形式多样的养老机构, 完善和创新养老服务体系, 把公办养老机构与民办养老机构相结合, 鼓励社会力量参与兴办养老机构, 实行公办民营、 民办公助、 公私合营, 发挥公办政策、 资金优势和民办服务、 环境优势, 优势互补, 形成资金投入多元化、 运作主体多元化、 服务主体多元化的养老机构发展新格局, 达到资源的优化配置。

(三) 推进养老机构规范化运行机制

针对没备案的养老机构数量多, 安全隐患大, 取缔难等问题, 应建立健全养老机构行业标准, 对养老行业的准入门槛、 服务水平、 软硬件设施等有一个标准的评价与监督体系。 对存在严重安全隐患、 无法达到服务质量标准的养老机构要坚决取缔; 对通过整改能够达到标准, 由民政、 消防等部门检查合格后, 发放许可登记证书, 准许营业。

同时, 政府应进一步简化开办手续、 规范程序、 公开信息, 详细列明养老机构申请前的条件和程序、 许可管理、 监督检查和成立后的服务内容、 内部管理、人员配备等需要的手续和流程, 为社会力量开办养老机构提供便捷服务, 做到简单、 明晰。

(四) 医养结合, 方便老人就医

“4+2+1” 的家庭结构使得养老模式不断变化, 医养结合是养老发展的重要模式, 也是促进养老服务业更好发展的有力途径。 政府及相关部门应鼓励有条件、 有意愿的养老机构, 与最近的正规医院签订就医合同, 派驻医疗小分队, 为其购买基本医疗设施, 如心电仪、 彩超仪器等等, 帮助养老机构在医疗服务上走上正轨, 做到小病不出门, 大病得到及时救治。

尽快将城镇居民养老保险、 农村合作医疗与养老院机构医疗养护相结合, 既促进养老院的养护能力, 提升服务质量, 同时也能够降低老人养护费用支出, 充分发挥医保和农合的作用, 做到社会资源利用最大化。

(五) 加大宣传力度, 提高社会关注度

当前, 全社会 “敬老爱老” 意识不足, 急待提高。 政府、 民政等相关部门应通过电视、 广播等媒体平台, 制作公益广告、 宣传片等, 加强全社会对老年人的关心和爱护, 宣扬养老服务人员为社会公益事业所做出的贡献与其工作的重要性, 对在养老服务工作中表现突出的人员给予表彰, 增强从业人员的社会认同感及其对自身价值的肯定, 提高全社会对养老服务事业的重视和认知度, 促进养老事业发挥其应有的作用, 提高养老事业在全社会的地位。

(六) 加强培训, 提高服务人员素质

服务人员的素质和专业化程度的高低, 对养老机构的发展和壮大起着至关重要的作用。

首先要加强岗位技能培训, 通过组织定期培训, 强化养老服务人员的职业道德素养和岗位技能培训力度, 提高服务人员的责任意识和护理能力。

其次在职校、 高等专科学校建立养老护理专业, 政府可以给予一定的助学补贴, 定向培养专业化、 高素质人才, 储备更多优秀的人才资源, 提升养老机构服务人员文化层次。

最后将公益性岗位引入养老机构, 在降低用工成本的同时, 提高人员整体素质, 优化养老服务产业结构, 提升整个产业的服务质量。