大城市郊区城市化进程中的资源与环境问题

一、上海郊区城镇化与资源、环境问题

20 世纪50年代的上海，是当时中国人口规模最大的中心城市之一。但是原有城市辖区的基本格局，郊区空间狭小，耕地面积十分有限，乡村地区难以保障上海市的副食品供应。为解决上海市中心城区副食品供给短缺问题，国务院于1958年先后将江苏省的嘉定、宝山、上海、川沙、青浦、南汇、松江、奉贤、金山、崇明10县划归上海市管辖。随即上海市充分利用区划调整的契机，将原郊区全部撤销，其城市地区并入市区，农村地区并入郊县。由此，上海市完成了郊区的大规模扩张，形成了上海市的基本空间形态与格局1。（表6-7）

在建国后的半个多世纪里，由于城市采取传统的工业城市化发展模式，以市区、特别是市中心区作为城市规划建设和管理的重点，广大的城市郊区往往被视为城市居民所需的粮食、蔬菜、奶酪产品等农副产品的生产和供应基地，导致上海郊区产业和功能单一，经济实力不强，并逐渐演变成为中心城市的附庸，形成了所谓的“大城市，小郊区”及“郊区围着市区转”的单中心城市发展模式。郊区城市化发展缓慢，城镇普遍规模不足、功能不全及设施落后，无法满足当地居民对人居环境的质量要求。进入20世纪90年代，随着上海城市化步伐加快，上海郊区城镇化进入快速发展阶段。

表6-7 上海市及市辖区、郊县的面积与人口变化

资料来源：催庆仙等《城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型：上海案例》，《人文地理》，2012（1）

郊区城镇化泛指城市郊区的乡村地域向城镇地域转化，郊区的生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化的过程。改革开放以来，上海郊区的城镇化水平日益提高，原先属于郊区的农村大多数已经成为城市的一部分，农村和城市的边界逐步消失。传统农业的比重越来越低，第二、第三产业发展迅速，市场型就业及职业收入成为农民的主要收入方式。生活方式已经城市化，传统意义上的城乡二元结构特征发生了很大变化。往昔上海郊区10县，现在只有崇明保留了县的建制，其余都已成为城区。但是，在郊区城市化的过程中，由于人们片面地追求经济效益，对自然环境重视不够，普遍面临着因城市化带来的资源、环境污染和生态破坏等问题，具体表现为：（1）水体污染。工业废水的排放总量增加，河流与地下水受到污染，水质下降，直接对人体健康构成危害。（2）空气污染。工业排放的大量有毒气体，以及汽车尾气污染是空气污染的重要因素。（3）固废污染。工业生产排放的废渣、粉尘，大都堆积于城市近郊和城乡结合部，有的甚至直接倾入河流，严重污染了土地和水源。（4）土地资源大量浪费，耕地地力下降。

二、郊区城市化进程中的内源污染

上海郊区城市化进程中的环境污染可区分为内源污染和外源污染。内源污染来自于城市郊区本身的工业化、非农化进程。外源污染则来自于上海城市郊区化的扩散力量。其中内源污染主要包括如下几个方面：

（1）从1880年代起，郊区的乡镇企业得到快速发展，有力地推动了农村产业结构变革及非农人口的增加，并为农村城镇建设和农业发展提供了大量资金，成为郊区城市化发展的巨大动力。

乡镇工业的特点是布点分散，就地劳作，虽然数量多，却能级低，在技术、规模、管理等方面与现代制造业有很大差距。进入1990年代，上海市委市政府提出乡镇企业要集中连片发展，郊区各区县先后建立了工业区或工业小区。但郊区各区县分散、无序和过度建立的工业开发区，扩大或增加了污染源。

（2）郊区农业中化肥、农药的大量使用、畜禽牧场建设和生活污染，直接威胁着郊区的生态环境。

例如农业生产中越来越依赖化肥和农药的过度使用，大量氮磷流失进入水体，造成河道水土污染。小城镇和农村生活污水、粪尿未经处理，直接排入郊区河道，加剧了水质的恶化。郊区畜禽牧场则已成为危及黄浦江上游水质的最大污染源。

（3）在快速推进的城市化过程中，相对落后的城市规划与管理，在很大程度上加剧了环境污染和生态破坏。由于居住分散和居住点规模过小，废水和垃圾处理基础设施规模效益太低，使得诸如污水纳管和集中治理变得几乎不可能。在郊区农村，这成为环境治理的最大困难之一。

（4）快速的城市化，带来了郊区人口及社会经济结构的巨大变化，包括大量外来人口在城市郊区的聚集。由于文化变迁落后于社会经济发展，郊区居民生活方式与现代城市生活不适应，缺少市民意识和公共生活习惯。民众的行为又直接影响到其周遭的生态环境。

三、郊区城市化进程中的外源污染

上海郊区走的是一条嵌入式的城市化道路，也就是说，作为国内特大城市的郊区化所带来的推动力，也许是郊区城市化一股更强有力的推动力量。城市郊区化是指人口、就业岗位和产业从大城市中心区向郊区迁移的分散过程。郊区化现象始于20世纪20年代美英等发达国家。1980年代中期中国一些特大城市也相继进入郊区化阶段。其中中国最大的城市—上海，是最早进入郊区化的城市之一。1980年代以来，上海经济实力和辐射影响力大大增强，城市由集聚式变为扩散式发展，城市要素和职能开始由城市中心向外围移动和扩散。据统计，1985年至2000年，上海市中心城区工业总产值占全市工业总产值的比重从71.6％下降至22％。而同期郊区工业总产值占比由28.4％上升为78％。上海还先后批准认定了9个郊区市级工业园区，引导工业项目向这些区域集中2。另外，上海人口郊区化在历经1980年代起始阶段，1990年代加速发展阶段之后，在21世纪进入新的发展时期。（表6-8）

表6-8 上海市人口分布变化

资料来源：黄丽鹏、高向东《世博后上海人口郊区化发展探讨》，《中国城市经济》，2011（1），246

随着上海城市产业功能和人口向郊区的扩展趋势日益显著，速度不断加快，大批成片的居住区、工业园区、各类开发区等新区在城市郊区崛起，卫星城镇也迅速发展，而且中心城区的郊区化发展同郊区的城市（镇）化发展的两股势能相互汇合，相互作用越来越强烈，功能联系越来越紧密，从而使郊区地域空间形态迅速发生重组和变化，推动了上海郊区城市化的快速发展。

但是，在上海城市郊区化进程中，由于一些污染企业外移（2001年上海环保投资160亿元，搬迁37家；2002年从中心区搬迁50多家重点污染企业至环线以外），工业区和居住区与农田交错，缩短了市区污染向农村扩散的距离，导致有害废物和居民生活废水等直接污染了郊县的土地和水域，使城市郊区生态严重受损。

四、郊区城市化进程中的城郊矛盾

上海的目标是要建设现代化国际大都市，国际重要的经济、金融、贸易和航运中心。但长期以来，上海人口和产业向以旧城为核心的市中心区持续集聚，市中心区发展过度密集，交通矛盾突出，环境质量差，降底了城市发展的综合效益。同时由于郊区城市空间发展缓慢，缺乏足够的吸引力，又难以使人口和产业持续向郊区分散。因此，必须加速上海郊区城镇化，使郊区作为上海市的有机组成部分，有能力在优化城市生态环境，参与城市产业结构调整，承担国际城市功能，完善市域范围基础设施建设，提高人口科学文化素质等方面，与中心城区一起为创建国际化大都市而努力。只有这样，才能使上海市作为一个整体，全方位与国际接轨，实现在21世纪中叶成为现代化国际大都市的宏伟目标。

从上海“九五”以来，特别是在上海市“十五”、“十一五”发展规划中，市域一体化、建设现代化的国际大都市，已成为上海政府重要的指导思想和发展战略，并深化落实为具体的政策细则和行动实践。例如在制定“十五”规划时，上海市明确提出：“九五变化看市区，十五变化看郊区”，“中心城区体现繁荣繁华，郊区体现实力水平”的奋斗目标。2001年初，上海正式启动了“一城九镇”规划建设。在2002年的郊区工作会议上，上海市委、市政府明确要求郊区发展要围绕城乡一体化，加快农村城市化，推进农业现代化，实现农民市民化的总目标，高起点编制都市型城镇体系规划，高标准制订现代化城镇实施计划，高质量建设一流的城市设施，特别要注意郊区基础设施中的交通网络建设，形成完备的供电、供水、给排水、环保、绿化、垃圾收集、信息化等综合系统。在2003年的迎世博大讨论中，上海城市发展实现重大战略理念转变，那就是必须跳出空间狭小的中心城区，在6300平方公里的土地上实现建设国际大都市的理想。（表6-9）

上海提出城市建设的重点向郊区进行战略性转移，对郊区城镇在人口规模、产业发展、住宅建设、交通设施、生态环境、信息网络以及社会公共服务设施等方面进行统一规划，促进了上海郊区由城郊二元分离型向城郊一体化发展的转变。但是在大都市区化及上海郊区城市化进程中，城郊二元发展及城乡分离的状况依然存在，各种矛盾和冲突不时显现。

1 . 体制上的矛盾

上海城郊根深蒂固的二元体制依然存在。从户籍制度、粮油政策、教育政策，直到产业政策、土地制度、税收政策、金融政策，大都市城区和郊区是两种管理体制和发展模式。以户籍管理为核心的城乡二元制度不仅在空间上把农民禁锢于乡土之中，而且在公共服务、社会权益上与城市居民也存在着明显差别。如郊区享受社会保障覆盖面小、水平低，无法分享上海城市经济快速发展的成果。

表6-9 上海市主要行政区划调整

资料来源：催庆仙等《城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型：上海案例》，《人文地理》，2012（1）

2 . 空间布局矛盾

在市场取向的改革形势下，郊区出于自身利益的考虑，普遍存在乡镇企业遍地开花，房地产开发过热和工业小区分散、规模小、布局不合理等现象。与此同时，中心城区却苦于土地不足并难以突破行政界限而无法进行必要的空间调整。空间分割限制了一些产业或企业跨区域的联合和扩张，影响了产业集聚效应和城市功能提升。城市政府从城区利益出发，将整建制的乡镇划给城区，或将其中部分行政村划给城区，出现了区管乡镇、“一村两制”情况，在城郊之间引发了很多社会管理上的混乱。

3 . 产业同构、产城缺乏融合现象比较严重

由于产业功能的郊区迁移并没有与郊区产业基地建设、郊区城镇建设之间形成良性互动，郊区大量工业园区，游离于城镇建设之外，因此，郊区化虽然促进了郊区经济发展，但对郊区城镇化的推动作用仍未有效发挥。

4 . 基础设施建设方面的矛盾

中心城区和郊区从各自需要出发建设交通、通讯、电力、供水、污水处理等基础设施和发展文教卫体等社会事业。分散建设使中心城区和郊区诸多设施在时间和空间上不能衔接配套，从而无法实现一体化。各自为政又使许多设施因服务地域受限或标准等级偏低而无法发挥最大效益和作用。

因森林、湿地、河流、胡泊等环境资源的共有性以及环境污染、生态问题的扩散性，城市之间、城市与农村之间具有难以割裂的生态联系3。城郊矛盾导致郊区环境治理异常艰巨，不仅增加了城市生态环境风险，也妨碍了上海生态城市建设。

五、郊区农业的发展

早在20世纪90年代中期，上海市委、市政府就提出了“三个集中”的郊区发展战略，即农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民居住向城镇集中。2003年，上海市委、市政府进一步提出郊区要加快推进“三个集中”的步伐，并把它作为实现城乡统筹发展，加快城乡一体化的重要举措。2004年，上海市政府正式批准了上海市城市规划管理局关于切实推行三个集中加快上海郊区发展的规划纲要，纲要从指导思想、基本原则、人口规模、城镇体系、产业发展，基础设施，公共服务，生态环境，配套政策，规划管理10个方面对上海郊区规划建设提出要求。与全国平均水平和国内大部分地区相比，今天的上海拥有典型的市域经济特点，已经是一个高度城市化地区，农村、农业、农民占全市比重极小。2009年，上海城市化率高达88.6％，远高于全国46.6％的平均水平，第一产业增加值占GDP的比重仅为0.7％，农业人口仅有164.5万人4。

但是，推进上海郊区农村城市化，不意味着农民都要向城镇集中，以城市取代农村，消灭农村。也不意味着以农村的衰败为代价来进行城市化。的确，上海郊区土地非农开发，有力地促进了其工业化和城市化的发展，在郊区工农业总产值中，农业产值所占比重逐年下降。而且由于级差地租和比较优势的作用，沪郊农村作为上海副食品供应基地的优势已经丧失，上海郊区作为城市农产品供给者的角色大大弱化。农村大量的耕地被城市建设征用，农民数量与自然聚落急剧减少，一些村落出现衰败现象。在这种情况下，农业从上海郊区退出似乎便成为一种必然趋势。甚至有人提出，上海高度稀缺的土地资源应该用于效率更高的方面，也就是说更多的用于城市建设和吸引投资，代之而起的是通过“合理的转移制度”，支持内地农业发展，或因日渐融入国际市场从国外购买农产品。但实际上，大都市郊区与农村对上海并非可有可无。因为作为正在建设中的国际化大都市，上海已经开始进入后现代社会，需要到了重新认识农业除生产经济功能以外的潜在的生态、社会功能的时候了。尤其是一个生态功能强健的郊区农村，可以成为绿化、美化、净化城市城乡空间的重要资源基础，对长期的粗放式高速增长，生态资源受损和消耗严重，经济社会发展指标处于全国前列，生态环境指标落在第二甚至第三梯队的上海具有不可替代的作用。因此，一定数量农村的存在和一定数量的郊区农民就地市民化，是未来上海城市发展的客观要求。上海要立足新世纪都市的发展，按照以人为本和生态平衡的要求，将上海的农业发展纳入上海国民经济发展规划和上海的整体城市发展规划，保证农业的功能结构，区域分布，规模水平，就业人数等各方面同城市经济、社会的发展相适应。要通过农村城市化的发展，给郊区农村经济建设注入活力，为根本改变郊区传统落后的旧农村和小农生产生活方式，创造必要的物质条件。但村庄的城市化，不是摧毁村社区的乡土基础，不是要按照城市的面貌来改造乡村景观，变成类似于城市或城镇那样的面貌和人口密度，而主要是改善生活条件和改造生活方式，实现简陋的乡村生活设施向城市生活条件转变，使乡村拥有同城镇一样的基础设施和生活设施。最重要的是让乡村在居住、就业、教育、社会保障，医疗和文化生活等方面享受与城市同等的条件，享受现代化城市文明和社会福利，明显缩小城乡差别，使农村成为吸引人们居住、生产和生活的地方。

六、郊区环境治理

近年来作为中国改革开放的排头兵，上海面对日益严峻的资源环境压力和挑战，以及公众日益强烈的对生活环境质量的诉求，贯彻创新驱动、转型发展的城市战略，努力摆脱传统发展模式的束缚，加快经济结构调整，转变经济增长方式，环境保护与生态文明建设有了明显进步。

上海要实现城市可持续发展，郊区是其关键的一环。因为作为中心市区的外部环境，上海郊区是城市自然资源（包括土地资源、水资源、生物资源、矿产资源等）的主要分布区域，是城市的生态屏障。上海郊区宝贵的生态资源，在保护生物多样性、调节气候、提高景观多元性等方面起着不可替代的作用。过去20多年，由于超常规的经济发展和城市的急剧扩大，郊区自然生态已经严重受损，而且还有加剧的趋势。因此将郊区发展限定在生态资源可承受范围之内，约束经济行为，转变生产和生活方式，尽快对已经受损的郊区生态系统予以修复，而且不再构成新的损害，已经历史性地摆到了上海的面前。

（1）把统筹城乡发展放在重要位置，继续推行市域一体化发展与管理的改革，全面清除残存的城乡二元体制及政策痕迹，如取消户口限制与歧视，按地域观念进行人口管理。对一些关系到都市区长远发展和整体利益但又可能面临城郊冲突的重大基础设施和社会发展设施，进行超前规划和协调，实行非地方化管理。

（2）调整产业结构，转变经济增长方式。通过产业重构和功能挖掘，支持物耗低、污染轻、效益好的生态优势产业在郊区各区域聚集，淘汰妨碍环境保护目标的物耗高、污染重、效益差的产品与产业，减轻传统工业特别是重化工业对资源环境的压力。要从优化产业布局入手，减少经济发展对郊区土地和环境污染。

（3）因为郊区要同时承担农产品供给、环境净化和水源涵养、景观美化、生态系统保护和修复、传统文化等多重功能，政府需通过直接投入、补贴补偿和转移支付方式支持郊区发展。特别是逐步建立和完善生态补偿机制，进一步加大对财力困难区县的财政转移力度。

（4）因为城乡之间存在难以割裂的生态联系，如果简单地将污染行业、污染源大面积转移到城市外的郊区、农村，就会导致郊区生态环境变得愈发脆弱，并最终危及城市自身。所以在城市郊区化进程中，要采取措施，防止环境污染由工业向农业转移、由城区向农村转移。

（5）加大环保投入，加强环境基础设施建设和环境整治力度。在寻求先进环境技术、建设先进治污工程基础上，结合自然、社会、人文要素，形成一种整体化的发展战略。要通过制度创新，将公众参与纳入到郊区生态文明建设中来。

注释

1 催庆仙等《城乡关系变迁中的大都市政区整合与转型：上海案例》，《人文地理》， 2012（1），84

2 唐晓宏《上海产业园区产城融合发展路径研究》，《地方经济》，2014（9），68

3 曹荣湘《生态治理》，中央编译出版社，2015，71

4 上海市发展改革研究院《上海城乡统筹发展的路径和突破口研究》，《科学发展》， 2013（5），6