公共信息资源管理与政府信息资源管理的概念比较

(六)公共信息资源管理与政府信息资源管理的概念比较

1.公共信息资源管理与政府信息资源管理的区别

目前，国内外学术界对公共信息资源管理和政府信息资源管理的异同并没有形成一致的观点，笔者认为，公共信息资源管理不同于政府信息资源管理。

(1)并不是所有的公共信息资源都属于政府管辖范围。公共信息资源是一个十分宽泛的概念，它是指一切公共领域所产生的直接和间接信息资源的总称。在现代社会，政府的职能范围与社会的职能范围虽有一定重合，但并不完全重叠，公共信息资源的分布也不同于以往“累积―集中”模式，而是空前繁杂，呈现出“弥散―相对集中―辐射”模式，从客观上表明政府对公共信息资源的绝对垄断已经成为历史，相对分工的多元化信息资源管理模式必然成为新的选择，这是由公共信息资源本身包罗万象的广泛覆盖面及社会的自我发育水平和政府自身能力的有限性所决定的。从经济学角度分析，尽管公共信息资源属于公共物品范畴，但现实世界中纯粹公共物品属性的信息并不多(如外交国防以及国家的各种制度规范型信息)，甚至同一信息在不同的环境条件下会具有不同层次的公共物品、准公共物品以及私人物品属性，大多数信息属于准公共物品范畴，不可能同时具备非竞争性和非排他性特征，市场机制等有其介入的合理性，即在确定政府承担公共信息资源管理主导责任的前提下，引入市场激励机制，有助于政府公共信息资源管理有效性的提高。

(2)并不是所有的政府信息资源管理都属于公共信息资源管理范畴。政府虽然是公共利益的代表，但政府利益总是现实存在的，因而政府行为的双重性(公共性、自利性)难以避免，也必然会导致政府信息资源管理的复杂性。从管理内容的角度可以将政府信息资源管理分为两部分，一是为履行公共管理职能而对社会公共信息资源的有效管理，二是为履行职能而对产生于政府内部的行政事务性信息资源所进行的管理。除公务活动外，政府机关及公务人员的其他活动所形成的信息则不属于公共信息资源范畴，如政府工作人员的个人信息、隐含的地方和部门利益信息以及涉及具体政府机构利益的信息等，所围绕的只是个人利益、机关利益和部门利益等自身特殊利益，已经远远偏离了公共性要求。只有政府机关公务活动所涉及的信息资源才属于政府公共信息资源。其中，“公务是指行政主体为了直接满足公共利益的需要而从事的活动，以及私人在行政主体控制之下，为了完成行政主体所规定的目的而从事的满足公共利益的需要的活动。因此，公务是行政主体的一种活动，这种活动的特点是满足公共利益的需要”。^[56]

(3)政府公共信息资源管理的动态性。信息资源的公共物品属性并不是固定不变的，其公共性程度及划分边界应根据不同的现实环境与条件进行判断。从信息管理角度分析，政府行政过程实际上是通过对信息的选择、判断、处理而作出决策的过程，既需要由政府行政主体的参与，也需要行政相对人的积极响应，其信息流程并不是孤立的政府行政系统内部循环过程，而是要不断注入社会的外在信息。如果说政府系统内部的制度规范等已经成为固化的静态信息资源的话，那么，从具有明显私人性质的社会信息资源转向具有公共性质的政府公共信息资源则是一个动态过程，只有当这些信息与政府公务活动联系起来并成为政府公务活动的有机组成部分时，原有的私人信息才转变为政府公共信息，进而上升为政府公共管理范围，也就是说，政府公共信息资源管理内容并不是固定的，而是充满了变化。这种由交换性所导致的动态性不仅要求政府公共信息资源管理必须时时注意与社会保持密切畅通的信息交流，而且也需要政府具有快速、及时的信息加工、整理、存储、利用及反馈能力。

2.公共信息资源管理是政府信息资源管理的创新

从整体的角度理解，公共信息资源既包括政府信息资源也包括社会公益性信息资源(主要指面向社会公众，带有福利性质，由第三部门或企业所提供的信息)。二者都具有公共性特征，在管理的对象和内容目标等方面有一定重合，但就总体发展而言，“公共信息资源”概念的提出以及对管理体制的要求等顺应了当今时代的发展趋势，具有一系列创新之处。

(1)公共信息资源管理格局的创新。公共信息资源不同于政府信息资源，它不局限于政府行政系统内，把触角伸展触及公共生活的方方面面，既包括了基层公共信息，也包括了协会信息、政府信息等多层次、多层面的信息资源的集合。

(2)公共信息服务的创新。公共信息资源管理的宗旨是服务于公共利益促进全社会的信息共享，与政府信息服务相比，它强调公共信息服务形式的多样化，不仅要提供简单的一次性公共信息，而且还要加强公共信息资源的挖掘和深加工，提供高层次的公共信息产品或服务，不仅要面向大众化信息需求，而且还要根据用户群体的变化，提供个性化公共信息服务。

(3)公共信息资源管理模式的创新。“同样的信息，在不同的体制和机制下将可以发挥出不同的效益。”^[57]公共信息资源生产和提供主体的可分离性以及公共性特征的相对性导致公共信息资源管理主体的扩大，除政府继续承担公共信息资源管理的主要任务外，社会组织、企业乃至公民个体都有了介入该领域并发挥作用的可能性，在管理模式上也从以往的政府单向驱动向政府社会的双向互动模式转变。

(4)公共信息资源领域新的关注点的形成。与政府信息资源管理着重关注行政系统内部的组织结构和管理所不同的是，公共信息资源管理强调信息的共享和充分利用，更加注重信息的公开与不同主体的公平参与，以各种社会公益型信息资源和政府信息资源的协调配置为目标，把各类参与者整合到统一的公共信息资源管理框架内。

综上，公共信息资源管理概念的提出，无疑既丰富了已有的信息资源管理理论，也加深了政府信息资源管理研究的深度。两者的关系就在于公共信息资源管理不仅限于政府信息资源管理，政府信息资源管理是公共信息资源管理的关键。从结构视角来看，在最广泛的范围内，公共信息资源管理可以划分为宏观、中观和微观三个层次。

宏观层面的公共信息资源管理主要是从国家统治的角度研究公共信息资源的国家治理策略，是公共信息资源的战略型管理;而中观层面的公共信息资源管理，则反映了公共信息资源管理的具体模式与运行机制，突出政府信息资源管理的作用;微观层面管理的重点是解决公共信息资源管理的技术与具体方法问题，管理体制以及组织结构等均在这一范畴内体现。因此，政府信息资源管理是高层次的公共信息资源管理，它既区别于一般的信息资源管理，又有别于公共信息资源管理的执行层面或具体的体制方法技术层面，是公共信息资源管理的核心与灵魂，起到统领全局、把握方向的作用。同时，就广义层面的公共信息资源管理而言，政府信息资源管理并非独立于该系统之外，而是与宏观微观等不同层面的管理有机联系在一起的，从一定意义上讲，社会各界广泛参与的公共信息资源管理也是政府信息资源管理实现其目标的途径。