政治沟通与民主治理

◇俞可平

政治传播的英文是“political communication”，这个英文翻译成中文有三个词，首先翻译为“政治沟通”，还有一个翻译为“政治交往”，还有就是今天我们所讲的“政治传播”。现在“政治传播”成为热门话题。在政治学中，它有两个含义，一个是大众传播学意义上的政治沟通，也就是今天这个会议讨论的内容，包括政治信息的传播、民意的形成、舆论的导向、政治态度的变迁等；另一个就是信息论和控制论意义上的政治沟通，它主要讲的是把国家当成一个政治系统，在这个政治系统中政治信息是怎么流通的？

无论是哪一种意义上的政治沟通？对于社会的政治生活来讲，都是非常重要的。因为政治沟通的意义更广泛一些，所以在此我更愿意把“political communication”译成“政治沟通”，只在特定场合下才译为“政治传播”。

美国有两位著名的政治学家，一位是阿尔蒙德，是西方比较政治学的主要代表人物，他把政治沟通当成是“政府的血脉”。他说，人们“可以把这种沟通的功能与血液循环联系起来。它不是血液，但它拥有的就是滋养这个系统的东西。血液就是经由心脏静脉输送要求、抗议和需求的中间媒介；反映这些要求和需要的法规、规章和调节等输出从心脏经由动脉而流出”。简而言之，政治沟通对于政府的重要性，犹如血液流动对于人体的重要性一样。还有一个非常著名的政治学家叫卡尔·多伊奇，他把“political communication”当作是“政府的神经”。他有一本名著《政府的神经：政治沟通和控制的模式》（The Nerves of Government：Models of Political Communication and Control）。该书是20世纪美国政治学领域最有影响、写得最好的书籍之一。“political communication”为什么这么重要呢？

为什么要把它当成政府的血脉和政府的神经呢？因为政治沟通包括政治传播，它对民主政治和现在举国上下都在讨论的国家治理现代化息息相关。我们先来看看它与民主政治的关系。民主政治的基础是什么？是民意。民意就是民众的呼声、需求和民众的愿望。民主政治首先体现为政府一定要体现民意，政府的政策要反映民众的需求，满足民众的需求。但是政府怎么知道民众的需求？怎么样能够合理地、科学地来了解民意？这就离不开政治沟通或者说政治传播。没有政治沟通，政府就无从了解民意；没有政治沟通，民众也无从了解政府和政府的官员。民主政治有两个最关键的环节，一个是授权环节，一个是限权环节。前者主要通过选举民主得以实现，后者主要通过协商民主得以实现。这两种民主都离不开政治沟通。如果没有候选人与选民的沟通，如果对候选人的情况一无所知，怎么样选出能够代表自己利益的人呢？如果政府在决策过程中不听取民众的意见，如果政府的政策老百姓一点都不知道，政府的政策怎么可能体现民众的需要呢？所以，没有政治沟通，就无从谈论协商民主和选举民主，这是从民主政治的角度来讲的。

十八届三中全会提出全面深化改革的总目标就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，政治学把后者简称为“国家治理现代化”。国家治理现代化的理想目标是什么呢？这就是在十八届四中全会关于全面推进依法治国的重要决定里第一次出现的“善治”。从学术的概念来讲，“善治”就是公众利益最大化的管理过程或者说是治理过程，也就是说利益相关方都觉得这个公共政策好。从政府和公民的关系来看，这个“善治”就是国家与社会、政府与公民二者关系的最佳状态。用政治学术语来讲，就是官民共治。如果官民之间没有正常的沟通，何来官民共治呢？所以官民共治的前提也是政治沟通。

这么重要的政治沟通，我们应当做些什么呢？换言之，如何来改善政府与公民之间的沟通？今年中央发布了关于进一步推进中国特色协商民主建设的指导性意见。协商民主就是官民共同来参与国家治理，这就必须考虑到如何改善政府与公民的沟通，或者说如何实现政治沟通的现代化。要实现国家治理的现代化，就势必相应地要求政府沟通的现代化，包括政治传播的现代化。从改善政府和公民的沟通，推进政治沟通现代化的角度来看，我觉得有这么几点是很重要的。

第一，政府要有自觉的意识，把与民众的沟通当作是一种公共责任。在民主政治条件下，所有政府官员甚至全体公职人员都应当是人民利益的代表。密切与民众的联系，想方设法了解民众的需求和愿望，是政府和每个政府官员的一种基本职责。如果对民众的呼声充耳不闻，对民众的需求视而不见，那就是政府的失职。

第二，要尊重政治沟通的规律。无论是控制论意义上的政治沟通，还是传播学意义上的政治沟通，都有其自身的规律。例如，由上到下的决策指令信息和由下到上的决策效果反馈信息不能走同一条管道；有效的政治传播必须适应受众的需求，等等。

第三，政治沟通要制度化和规范化。政府要有适当的制度，使政府官员与民众之间的沟通与联系规范化。制度化是政治现代化的一个要素，也同样适用于政治沟通的现代化。

第四，政治沟通要以疏为主。民意不能被阻塞、被扭曲。静态稳定通过抑制公民的言论和需求来维护现状，动态稳定通过释放并满足公民的合法需求来维护秩序。动态稳定的基础是以疏为主的政治沟通，即让政治信息足够通畅地流动，特别是不能堵塞民众的言论和呼声。

第五，政府要努力拓宽沟通的渠道，推动公民合法地、有序地公共参与。政府与民众沟通的渠道和方式是多种多样的，政府官员与民众的对话、座谈、互动、协商、咨询，以及政策听证、民意调查、政务公开、公民信访等，都是不同的政治沟通方式。不同的沟通管道和沟通往往有不同的意义和价值，一定要充分发挥各种渠道的作用。

第六，政府要特别重视运用现代高科技的沟通手段。以网络信息为代表的高科技手段，正在颠覆包括政治沟通在内的传统政治行为方式，博客（Blog）、推特（Twitter）、脸谱（Facebook）、微博（MicroBlog）和微信（WeChat）每天都在制造种种政治事件，同时也在平息各种政治事件。政府要高度重视这些高科技网络工具，因势利导，发挥新媒体在政治沟通方面的积极作用，同时要加强和改善管理，努力降低其消极作用。

第七，要注重政治沟通的实际效果。官员与民众沟通和联系的主要目的，就是为了使政府更加体现民众的需求和愿望，增进民众与政府之间的相互信任。因此，政府与民众的沟通要讲究实效，尽量避免形式主义。

第八，政府与民众的沟通和联系应当是平等的、理性的、合法的和文明的。沟通和联系是一种双方的互动行为，政府和民众是两个平行主体，必须相互平等、尊重和理性。政府当然不能居高临下，不能没有诚意，民众也同样要理性守法。民众对政府提出的要求同样要合理合法，否则不仅政府无法满足这些要求，而且会增加双方的不信任。

总而言之，政治沟通与民主治理息息相关。推进政治沟通的现代化，从某种意义上说，也就是推动民主政治的进步，推进国家治理的现代化。

（作者系北京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师）