产教融合上海浦东

生产力布局是社会经济运行和管理的基本手段，它是社会经济要素配置和社会经济结构的空间表现形式。^[20]生产力布局是指所有生产要素在一定空间范围内的分布和组合，生产力布局的合理与否直接影响整个生产系统的功能发挥和资源配置效率。^[21]生产力布局可以分为宏观、中观和微观三个层次。在浦东进行的生产力布局主要是中观和微观的生产力布局。中观生产力布局优化需要侧重地区经济发展模式、地区内部产业结构、产业基地的规模与布局、城镇体系的组成与布局以及重点企业的选址安排。微观生产力布局优化则主要侧重在城镇内部重点产业的布局安排，做到产业的空间安排与城镇的基础设施、公共服务设施、居民生活居住的空间安排协调，实现城镇的可持续发展。^[22]

1.浦东生产力布局变化

在原南汇区并入浦东新区之前，浦东的发展规划总体布局是“一轴三带”。“一轴”即从虹桥机场至浦东机场的东西向发展轴，体现浦东浦西联动发展、协调发展、全面发展的格局。这种“主轴”理念由来已久。浦东早在1992年开发开放之初，就已将主轴理念付诸实践——浦东中心城区沿着规划中的世纪大道及其延伸段进行布局。到1997年，浦东国际机场建成，这条主轴更是由陆家嘴、花木、张江、唐镇、川沙组成。在浦东新区“十二五规划”中也仍然将这一主轴发展作为重点，“未来5至10年，东段将出现龙阳路商务中心、迪士尼乐园及国际度假区、上海火车东站及国际空港城等新的节点，成为上海创新驱动、转型发展和浦东提升国际竞争力的最重要增长极”。^[23]这是围绕上海市2000年提出的“经济轴”为重点、完善浦东经济发展“三带”布局的重要探索。

在21世纪初，浦东发展“三带”概念出现。“三带”即沿黄浦江发展带、中部发展带和沿海发展带，分别体现浦东现代化新城区的繁荣、浦东的产业能级和经济实力、浦东未来的发展潜力三个方向。沿黄浦江发展带，以陆家嘴金融贸易区（也称陆家嘴金融城）为核心，沿江南北延伸，形成集金融保险、商业贸易、会展旅游和生态居住为一体的沿江综合发展带；中部发展带，以张江、金桥、外高桥和孙桥“一江三桥”为核心，重点发展高科技产业和高附加值产业，如微电子、软件、生物医药、汽车、新材料、生物工程和现代农业等；沿海发展带，以外高桥港区和浦东国际机场为两翼，以“一江三桥”高科技产业带为依托，以现代物流和休闲旅游业为主导，成为浦东发展的产业延伸区域、功能辐射区域和战略储备区域。在南汇区并入浦东之前，“一轴三带”发展布局基本成形。^[24]

在南汇划入浦东新区、世博会举办后，“三带”的内涵更加丰富了，由原浦东延伸到原南汇。浦东开发以来，沿江带被重建和开发的区域主要集中在南浦大桥和杨浦大桥之间，世博会后，这一带向南延伸，南段至川杨河及外环线的沿江地块都纳入其间；沿海带改为滨海带的外高桥港区、国际空港等重大基础设施及相关发展区域，延伸到南部的临港新城、洋山深水港；中部产业带由伴随浦东发展而崛起的一批产业园区所组成，除了外高桥、金桥、张江、孙桥之外，还囊括了南部的康桥、国际医学园区、南汇工业园区及临港产业区等。这样，“三带”的外延都作了向南的延伸：沿黄浦江综合发展带以小陆家嘴和世博地区为核心，重点发展与金融中心建设有关的金融、航运、商务、会展、旅游等现代服务业；中部产业发展带以外高桥、金桥、张江、临港等产业区为主体，重点发展战略性新兴产业、先进制造业和生产性服务业，集中体现产业实力和研发创新功能；滨江沿海发展带以外高桥海港、浦东国际机场、洋山深水港、临港新城为核心，重点发展与航运中心建设有关的航运、贸易、物流功能，旅游休闲产业及重装备、航空等先进制造业，是浦东新一轮发展的产业延伸区域、功能辐射区域和战略承载区域。^[25]

以上“一轴三带”是总体规划布局，而生产力布局中的重点经济区域或重点经济增长极的布局从“7＋1”到“4＋3＋1”的变化。“7＋1”是生产力布局的重点。“7”是指7个板块：一是上海综合保税区板块。该板块规划面积22.76平方千米，包括外高桥保税区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区，是上海国际航运中心和国际贸易中心建设的主要载体。实行“市级区管”的体制。二是陆家嘴金融贸易区板块。该板块规划面积31.78平方千米，是上海国际金融中心建设的主要载体。三是张江高科技园区板块。该板块规划面积77.45平方千米，这一板块把张江与康桥、国际医学园区等整合一体，将成为浦东一个重要增长极。四是上海临港产业区板块。该板块规划面积240平方千米，包括重装备产业区、物流园区和主产业区等，重点布局海洋工程、大型船用曲轴、石油平台、发电机组等高端制造、极端制造产业。五是金桥出口加工区板块。该板块规划面积67.79平方千米。这一板块把金桥与南汇工业园区、空港工业园区整合在一起，将形成一个先进制造业组团。这一板块，北部主要发展2.5产业和现代服务业，制造业往南部转移，形成产业发展梯度。六是临港主城区板块。该板块规划面积74平方千米。这一板块重点发展商业商务、文化教育、旅游居住等功能，着力打造低碳、生态、宜居的新城。七是国际旅游度假区板块。该板块以迪士尼主题乐园项目为核心，包括三甲港海滨旅游度假区和临港滨海旅游度假区等。这一板块相应的管理体制正在进一步明确之中。“1”就是后世博板块。世博园区浦东部分规划面积3.93平方千米，附近还有后滩1平方千米和原环球地块的3平方千米。这一区域已经完成了前期基础建设，主要发展金融、会展、商务、文化等现代服务业。这一区域发展潜力巨大。^[26]

浦东开发开放以来，行政管理体制的基本格局是开发区体制，突出开发主导功能。开发公司作为区域内的实施主体，以企业效益最大化为目标，对于快速推进经济发展起到很大作用，但对园区整体产业结构和功能的提升关注较少，对周边镇经济发展的辐射带动作用有限，也就影响到周边镇对开发区内社会管理和服务支撑作用的发挥。当前，浦东处于二次创业阶段，开发主导仍然是浦东的鲜明特征，要发挥好开发区对浦东经济社会发展的“火车头”作用，关键要强化开发区与周边镇的联动。尤其是原南汇行政区划入浦东后，开发开放空间得以拓展，浦东的生产力布局进一步调整优化，形成了“4＋3”的新格局，有的地方也称为“4＋3＋1”。浦东生产力布局从“7＋1”到“4＋3＋1”并不是简单的变换数字，体现了管理者对经济发展规划的重点和区域的变换。

“4”是4个先发效应地区：陆家嘴金融贸易区，未来将成为上海国际金融中心的核心区域、上海核心中央商务区的重要组成部分、具有重要影响的高端航运服务集聚区；上海综合保税区，将重点发展国际贸易、航运服务、现代物流，促进贸易便利化，积极探索具有自由贸易园区特征的功能拓展；金桥出口加工区，在已有的汽车、电子信息、新能源、生产性服务业之外，信息通信产业（ICT）功能板块和生产性服务业将更具活力和竞争力；张江高科技园区，下一步将着力推进股权激励等改革试点，努力建设世界一流的高科技园区。“3”是3个新拓展区域：临港地区，浦东将举全区之力强势推进，全力打造创新创业高地和成本洼地，临港将成为产业功能和城市功能有机组合的综合性、枢纽型、现代化滨海新城；国际旅游度假区，依托迪士尼乐园，加快建设世界级的国际旅游度假目的地；世博地区，将加快形成集总部经济、文化会展、生态人居为一体的城市公共活动中心，建设成为上海国际化新地标。“1”是1个逐渐形成的区域：指区域面积154.6平方千米的祝桥地区，坐落着中国商用飞机总装基地和浦东国际机场。这一地区将加大民用航空制造、高端航空物流等重点产业的培育力度，努力建设成为世界最大的航空产业城之一。^[27]

生产力布局是对浦东新区城乡一体化发展问题在总体上重新作的安排。从“7＋1”到“4＋3＋1”生产力布局调整，并非简单的数字游戏，而是根据各种要素和经济发展程度所作的重新规划。就“1”来说，在“7＋1”中，它是指“后世博板块”；在“4＋3＋1”中，它指的是祝桥地区。这说明了，由于浦东经济社会快速发展，对生产力布局进行调整是必要的。生产力布局调整将进一步推进园区与周围地区的联动发展、产城融合发展，将给相应的地区带来更深远的影响。

2.生产力布局与浦东联动发展

浦东生产力布局调整不仅是城乡一体化联动发展，而且是产业发展与城市发展的深度融合。近年来“产城融合”开始成为学术界的话语和研究主题，在规划领域的应用更为广泛。它是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的模式。^[28]从空间角度来看，“产城融合”就是城区空间与产业集聚区空间的融合发展。它的内涵是城市核心功能提升空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生态的协调发展。^[29]“产城融合”的终极目标是构建以优美生态环境为依托、以现代产业体系为驱动，多元有机融合、功能复合共生的城市，创造人本主义的生活。^[30]

从现实情况看，我们要从现在的产城分离逐步转变为产城融合。目前的特征是产城分离，即产城融合的三大要素：产业、城市、人口三者关系紧张，已经形成事实上的约束限制，如随处可见的低效园区及周边治安问题严重的城中村、拥堵的交通与千镇一面的凌乱街景等，这些成了产城融合的障碍与瓶颈。^[31]一方面产业现状与城市更新、融合的方向渐行渐远，另一方面产业发展又遭遇“规划限制”与成本上升的双重挤压，产城矛盾激化。实现产城融合需要一些前提条件：产城规划先行，实现产城互动；把握产业趋势，引领产业变革；兼顾国际化城市竞争。因此，政府为主导做好以下工作包括定位好符合区域持续发展的产业、城市规划及城市功能配套，引入优质的开发工业园区企业，整备产能落后的工业园区，加强城市功能规划与产业发展定位的“规划与定位同步原则”等工作。新常态下，实现产城融合的关键是发挥市场（主要是企业与社会资本）在资源配置上的决定性作用，避免在产城关系上重蹈覆辙，尤其是在世界新技术革命的大背景下，产业与技术的变革已经超越了大多数人的认识范畴，要充分发挥企业家的作用，避免政府过度干涉微观经济发展，要充分发挥各自优势，推进协作共赢发展。实现产城融合至少需要三步：梳理“产城混合”现状、推进“产城整合”计划、实现“产城融合”目标。^[32]从而实现产城融合的功能：推进产城融合，有利于提高土地的利用效率，节约集约用地；有利于促进二三产业融合发展，推动产业转型升级；有利于城乡统筹发展，增强经济发展后劲。^[33]

通过“4＋3＋1”布局推进，实现片区发展，推动浦东城乡一体化发展。要发挥好开发区对浦东经济社会发展的“火车头”作用，关键要强化开发区与周边镇的联动。“4＋3＋1”布局有利于推进产城融合发展，通过开发区和周边街镇合理布局，发挥优势作用，进一步协调经济社会发展。从“4＋3＋1”的区域来看，实际上根据“一轴三带”大致排列，连点成线，以点带面，有利于整体式发展，城乡一体化规划和城乡一体化发展。