上海市旅游体制旅游业发展趋势分析

上海作为中国重要的工业中心城市，其百余年工业发展过程中诞生了众多家喻户晓的工业企业和优秀工业产品，品牌知名度高、吸引力强，发展工业旅游具有天然优势。由早期的政府或相关机构组织工厂企业考察，到如宝钢等一些国有大型企业作为代表推出企业参观旅游项目，再到伴随产业结构转型升级、企业多元化发展的趋势，众多生活消费品生产企业，私营、合资企业等为展示企业形象、提升市场认知度和美誉度，开始推出更为多元化的工业企业观光体验旅游，工业旅游涉及的工业门类日趋广泛；同时，随着上海开始进入服务经济与知识经济主导的后工业社会阶段，部分工业企业及其所处地段键入衰退，城市工业遗产资源逐渐增多，发展工业遗产旅游能够有效利用废弃的空间及其建筑物遗存，响应城市空间集约发展、转化存量空间的整体战略，工业旅游渐渐成为20世纪90年代末期以来上海市城市可持续发展的重要议题。自工业旅游开始出现以来，上海工业旅游经历了政府推动、企业自发运营、政府介入规范发展等阶段（表4-13），在依托的工业旅游资源利用、业态发展、政府治理程度等方面呈现出阶段性差异。

表4-13 上海工业旅游发展阶段

注：表格中的“—”代表此阶段没有相关内容。

资料来源：根据上海工业旅游网相关资料，以及上海工业旅游促进中心相关人员访谈资料整理。

4．2．1．1 工业旅游酝酿阶段：官方接待为主，界定尚未明晰

1980年代初至1990年代中，国家和上海市将旅游作为国民经济发展和创汇和的重要部门。1979年9月1日至9月19日召开的全国旅游工作会议明确了“要大力开展旅游事业”的方针，上海市旅行游览事业管理局提出发展“区域性旅游、旅游事业”［12］等。上海市围绕“大力发展旅游事业”的指导思想，从1979年起先后编制了《上海发展旅游事业七年规划》《上海旅游事业“六五”计划和“七五”设想》《第七个五年计划期间上海旅游事业发展规划纲要》《上海旅游事业发展规划（1986—2000年）》《上海旅游业十年发展规划设想》《“八五”期间上海旅游业发展计划纲要》等总体规划和《上海横沙岛旅游度假区规划（1987—1996年）及其实施的初步方案》等专项规划。这些规划重点分析了上海市旅游体制、旅游业的现状，提出了上海市旅游景点布局、旅游基本设施建设、对外宣传促销、旅游人才培训等的目标和要求。该时期内，在上海市以“政治挂帅”推动旅游事业发展的背景中，已有零星非正式的工业观光活动，工业旅游政策或发展计划尚未萌芽。

上海作为中国工业重镇和改革开放的排头兵，布局在上海的大型国企承担了大量的政治性外事和国内官方参观考察接待活动。早在20世纪五六十年代，上海市就承担了国家或兄弟省市安排参观工厂、农村人民公社的外事活动，主要形式为工业生产线或产品的考察、听取技术人员介绍、座谈会等。1978—1997年间，上海市在外事活动、国内接待中充分挖掘宝山钢铁厂、安亭汽车厂、贝尔电话公司、金山石油化工厂、石洞口发电厂等代表上海以至当时全国先进水平的大型企业参观考察资源；此外，发掘了上海地毯厂、上海丝绸厂、上海宇宙金银饰品厂、远东金属饰品厂、上海工艺品服务部、工艺美术研究所等具有中国特色的工艺品制造企业，并形成了前店后厂的旅游商品营销模式，初步形成工艺品生产专项旅游。

尽管该时期尚未提出“工业旅游”概念与发展设想，但在具体旅游景点建设与线路设计上有所涉及，如在《第七个五年计划期间上海旅游事业发展规划纲要》中明确指出：建立上海近、现代史博物馆，利用电影、录像、激光等方法诠释上海的古代、近代和现代历史。

工业旅游发展的基础条件开始出现。1978—1997年之间，上海旅游业以事业创建为主，发展旅游事业的首要目的是外宾接待与政务接待。外宾接待的目标在于国际形象以及创汇创收，政务接待强调政治性和国内市场的开拓。就上海工业旅游未来发展来看，这一阶段的意义在于以下三点：

一是该时期上海市一些大中型工业企业或特色鲜明的轻工企业设置了专司外宾或政府考察的内设接待机构或专职人员，初步积累了企业工业旅游开发的基本经验。

二是个别典型企业接待外宾事宜得到官方媒体的道，引发了大众对工业生产原理与过程的兴趣，为工业旅游的大众市场开发奠定基础。

三是少数工业企业常年开展正规性频繁的外事或政务接待活动，培养了相关人员的接待素质和能力，为企业开展工业旅游提供了人才储备。

4．2．1．2 工业旅游起步阶段：市场逐步扩大、政府作用初显

上海市旅游事业管理局1995年8月发布《上海旅游业发展规划提纲（1995—2010年）》，其中尚未提及新兴旅游业态；在《上海市旅游业发展“十五计划”与到2015年规划》中首次提出，发展都市观光建设历史文化游览景点、现代文化游览景点，并做好工旅结合开发旅游纪念品，分门别类地扶持建设一批适应市场需求的旅游纪念品生产基地；在《上海都市旅游发展规划大纲（1997—2010年）》和《上海都市旅游新三年滚动发展计划》中提出都市旅游理念，强调旅游业与上海城市发展、上海“三个中心”建设相融合；2003年上海市计委、旅委制定的《关于本市旅游业发展三年（2003—2005年）行动计划》拓展了工业旅游的范围。从中可见，1997—2005年内上海市政府对旅游业发展的指导思想非常强调系统挖掘城市内部旅游资源与旅游设施，开始关注工业旅游的发展，但工业旅游的理念和定位还比较模糊和粗放。

具体而言，1997—2002年上海市日接待能力超过1000人的旅游景点有100个，其中人文景观89个；在诸多人文景观中，有16处全国重点文物保护单位、122处市级文物保护单位、11处市区历史文化风貌保护区，基本上纳入各类旅游线路。同时期，在都市旅游定位背景下，上海市开始认识到工业企业旅游在发展现代都市旅游中的重要意义，1997—1998年提出了“都市工业旅游专项产品”，自1997年起又陆续推出了以参观钢铁、飞机和汽车制造、石化、造船、造币为代表的近十条现代工业旅游观光路线，形成了宝钢工业园区、上海通用汽车有限公司、江南造船厂等工业旅游景点。

在各类工业企业日益加入工业旅游发展的同时，工业旅游客源市场逐渐扩大。以宝钢集团为例，1999年，被上海市旅游委授予上海市“优秀旅游产品”的宝钢集团接待工业旅游客仅9万余人；2001年中央政府为了鼓励工业旅游批准了46家全国工业旅游示范点候选单位，上海宝钢集团作为国内第一批全国工业旅游示范点候选单位，同时也是上海唯一一个全国工业旅游示范点候选单位，开始引领上海工业旅游大范围的发展，全年上海宝钢集团工业旅游总接待人数超过了30万人，创造收入40多万元［13］；2002年宝钢接待工业观光的游客人数逾40万人，2003年宝钢工业旅游人数达到11万、创收200余万元。此外，2004年底八号桥开创上海工业旅游业态中以创意产业园区类型的先河，吸引了大量的游客；上海大众公司在2003年9月开展了工业旅游项目，开展之初的前3个月基本每月吸引游客5000人，2004年每月平均参观人数达到了10000余人，全年接待游客人数达到了124464人，客流增长趋于饱和状态［14］。

市场逐步扩大，政府作用初显，发展氛围改善。1997—2005年是上海工业旅游的起步阶段，逐渐由部分上海知名企业依靠自身优质的品牌形象和接待能力主动寻求发展，过渡到由政府重视、推动和统筹发展。2004年起，全国工业旅游示范点的评定是这一发展阶段的重要事件，代表工业旅游发展得到国家和地方的官方认可和重视。上海市在面临传统旅游产品增长乏力、积极谋求新兴旅游产品和业态发展的情况下，开始推进以宝钢集团为代表的工业旅游项目，汽车制造、石化、造船等现代工业旅游产品陆续开发出来。但是，大型企业工业旅游接待游客人数增长虽然迅速，但其收入与其主业相较微不足道，同时也可能对企业的正常生产活动造成困扰，因此工业旅游发展往往无法得到企业的大力支持，工业企业类景点开发缓慢。于是，上海市在《关于本市旅游业发展三年（2003—2005年）行动计划》中提出拓展工业旅游范围，考虑将工业遗产活化、行业博物馆等新兴旅游景点纳入工业旅游发展领域。

4．2．1．3 工业旅游加快发展阶段：管理趋向规范、业态多样性与低嵌入并存

“十五”期末，上海市拥有旅游饭店462家、客房7万余间、各类旅行社763家、旅游景区（点）440处，接待入境游客571万人次、国内游客9012万人次，旅游信息化建设初步形成，都市旅游形象基本确立，旅游标准化与旅游法制化建设取得突破[1]。2005年初上海市旅游事业管理委员会召开上海市旅游工作会议中明确指出要贯彻“五个统筹发展”，大力推动工业旅游向广度和深度发展，进一步提高工业旅游示范点的产品化程度；年末发布《关于做好全国工农业旅游示范点申报工作的通知》（沪旅〔2005〕203号）；同年，上海市人民政府发布《上海市旅游业发展“十一五”规划》《上海市工业旅游“十一五”规划》提出根据区域特色工业、创意产业的优势，在浦东新区、卢湾、普陀、杨浦等区，大力推进工业旅游的布局建设；强调大力挖掘和整合工业旅游资源，开发工业旅游产品，推动形成一批国家级工业旅游示范点[2]。之后，2007年出台并实施《上海市工业旅游景点服务质量标准》，2009年出台《上海市2009—2011年工业旅游发展三年行动计划》， 2012年出台《上海市工业旅游“十二五”发展规划》等专项政策与规划。可见， 2006年以来上海市工业旅游发展的政策环境，已经形成以《上海市旅游业五年发展规划》为总体规划、以《上海市工业旅游五年发展规划》为专项规划、以工业旅游年度行动计划为抓手的产业发展规制体系。值得推广的是，2005年5月成立了非营利性社会组织“上海工业旅游促进中心（http：／／wwwi．tripsh．gov．cn）”。虽然该机构挂靠市经信委，但是业务上一直接受市旅游委、市经信委的双重指导，并且为市工业旅游发展提供决策咨询与行业标准研制、组织实施景点评估等。

自“十五”以来，历经“十一五”“十二五”工业旅游专项规划的推进，上海市工业旅游景区（点）有了长足发展，已经形成四类近300处工业旅游景区（点），其中国家级工业旅游示范点19处，上海市工业旅游质量达标单位50余处，基本覆盖了上海市近代以来的大部分工业门类，如汽车、钢铁、船舶、高科技、化学、石油化工、发电、纺织、食品、烟草、市政、印钞造币、玉雕、金银饰品，以及工业设计、工业博物与展览等。

工业旅游布局呈现“一大弓箭形产业转型融合旅游示范地带、六大现代工业旅游基地”，弓箭形地带由浦西地区内环线与黄浦江形成的半环形围合廊道以及苏州河沿岸的集聚轴共同构成，呈现弓箭形态，是产业转型升级，产业相互融合的示范地带。六大现代工业旅游基地：北部精品钢材产业旅游基地、东北部船舶制造工业旅游基地、东部微电子产业旅游基地、东南部装备产业旅游基地、南部石油化工产业旅游基地、西部汽车产业旅游基地[3]。

工业旅游产品形态和内容日渐丰富，展现了百年工业历史和现代工业成就以工业生产过程、工厂风貌、工人生活，以及工业发展历史、发展成就、企业文化等与工业相关联的内容为主要吸引物形成工业观光、商务考察、修学实践、亲子、科普、爱国教育、博物等主题产品（表4- 14），吸引不同需求的旅游客源市场。

表4-14 上海工业旅游促进中心推出的系列主题工业旅游产品

续 表

资料来源：作者根据上海工业旅游促进中心网站介绍整理。

总体而言，2005年至今是上海工业旅游的规范化管理和快速发展阶段，上海市先后制定了市域工业旅游发展专项规划、工业旅游景区（点）质量要求及其评分细则，推出了系列主题工业旅游线路、产业旅游地图，工业旅游收入也由最初的不足百万元，发展到2011年全年接待游客人数1488万人、创造直接收入10亿元的水平；2015上海工业旅游基本形成“183”总体布局结构，开发的工业旅游景点达到300家，全年接待游客人数达到2000万，创造直接收入15亿。然而，目前上海工业旅游发展还存在较多问题：

一是日益增多的工业旅游景点，缺乏“亮点”“看点”，以及参与性不够、互动性不强。

二是工业旅游景区（点）接待的游客数量、创造的旅游收入不及上海市同期旅游业发展指标的1％。

三是工业旅游景区（点）被纳入各大旅行社推荐线路的频率较低，相关经营主体的积极性较低等。

四是上海市工业旅游景区（点）较其他国家A级景区而言，存在知名度低、对整体旅游业发展参与性不足等明显劣势，导致工业旅游发展过程在旅游业中呈现显著的低嵌入性。

[1] 上海市人民政府．上海市旅游业发展“十一五”规划．

[2] 上海市旅游局．上海市工业旅游“十一五”发展规划，2006．

[3] 上海市旅游局．上海市工业旅游“十一五”发展规划，2006．