思考题（三）

一、概念解释

政府应急管理法 政府应急管理法的基本原则

行政合法性原则 行政合理性原则 比例原则 应急性原则

最低人权保障原则 行政公开制度 行政征用制度 行政征收制度

行政强制措施 行政紧急程序 行政指导

二、简要解答

1.简述政府应急管理法的特征。

2.如何理解政府应急管理法中的行政合法性原则?

3.如何理解政府应急管理法中的比例原则?

4.最低人权保障原则在政府应急管理法中的具体表现是什么?

5.政府应急管理法的作用是什么?

6.目前各国政府应急管理法制建设的发展趋势是什么?

7.简述行政紧急程序的主要内容。

三、分析论述

1.试述政府应急管理法的基本原则。

2、试述美国、法国和日本的政府应急管理法制的特点。

四、案例分析

案例资料

南方低温雨雪冰冻灾害事件

2008年1月10日以来，我国天气形势发生了显著的变化。从2007年冬天以来的晴暖、少雨天气转变为低温、多雨雪天气。这次罕见的低温雨雪冰冻灾害主要由四次天气过程造成，发生的时间段分别为1月10日至16日、18日至22日和25日至29日，1月31日至2月2日。这次低温雨雪冰冻天气持续时间长，长江中下游及贵州雨雪日数为1954/1955年以来历史同期最大值;冰冻日数为历史同期次大值。其中湖南省、湖北省雨雪冰冻天气是1954年以来持续时间最长、影响程度最严重的，贵州43个县(市)的冻雨天气持续时间突破了历史纪录。江淮等地出现了30～50厘米的积雪，贵州、湖南的电线结冰直径达到30～60毫米。总体上看，这次气象灾害具有范围广、强度大、持续时间长、灾害影响重的特点，很多地区为50年一遇，部分地区百年一遇，属历史罕见[1]。

这次低温雨雪冰冻灾害共造成上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等20个省(区、市)和新疆生产建设兵团不同程度受灾。因灾死亡129人，失踪4人，紧急转移安置166万人;农作物受灾面积1.78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩;倒塌房屋48.5万间，损坏房屋168.6万间;因灾直接经济损失1516.5亿元[2]。

我国的《突发事件应对法》于2007年8月30日通过，自2007年11月1日起开始施行。施行之初，社会各界都予以了较高的期许。它是新中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律，旨在预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动。但令人意外的是该法施行仅60多天后，即迎来一次真正考验。“从事件处理情况来看，(该法)作用并不明显。”《突发事件应对法》起草工作组专家、清华大学公共管理学院政府研究所所长于安对《财经》记者表示。

于安认为，政府在运用《突发事件应对法》处理气候危机及衍生危害时，仍显生疏。《突发事件应对法》规定，有关部门应在第一时间宣布某一领域或某一地区进入应急状态。当地政府应及时成立应急指挥机构，宣布进入预警状态。但这些制度安排，在此次冰雪灾害中并未充分发挥作用。全国真正开始统一协调的救灾行动应是自1月27日起。当日，国务院召开紧急电视电话会议，研究部署应对措施;1月29日，中共中央总书记胡锦涛主持中央政治局会议部署抗灾。

于安认为，这显示有关部门对于《突发事件应对法》程序运用尚欠规范。中国法学会宪法学研究会副会长、《突发事件应对法》草案专家组成员莫纪宏则认为，由于部门长期分割造成应对突发事件效率低下、启动缓慢等问题也值得重视。他认为，这种状况亟待通过改革解决。

(一)政府仍倚重“行政会议”

《突发事件应对法》规定，国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。法律还规定，一级、二级警报发布后，即进入预警期，县级以上各级政府除采取其他两级规定的措施外，还应针对即将发生的突发事件特点和可能造成的危害，采取一项或者多项措施。这些可供选择的措施包括:责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态，随时可以投入正常使用。

于安说，《突发事件应对法》规定进入哪一级状态后，就应该采取哪一级的措施，依据法律进行对应。而在现实中，各级政府显然对分级分类程序运用还不够成熟，更多仍倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低，预防性不强。并且，行政方式不像法定程序那样周全，对于各级责任人的法律责任追究也不是很明确。

(二)《突发事件应对法》的两个不足

于安认为，在应对此次冰雪灾害时，《突发事件应对法》自身所存在的缺陷，也成为政府部门之间难以协调的重要原因。这种缺陷主要体现在，对于衍生性危害认识不足，《突发事件应对法》重在克服和消除危害，但对危害所带来的连锁反应缺乏认识。比如，暴雪的气象预警已经变更为一级红色，根据《突发事件应对法》规定，需要调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所。但从目前状况来看，应急设备的调集和储备远远欠缺。

于安认为，此次暴雪所带来的广泛危害，其实更多是间接造成的，并不像洪水、地震那样，直接就能够造成多少伤亡，毁坏多少财产。此次暴雪事件的危害，更多体现为交通运输中断和能源供应中断之后，渐渐演变为一场社会性危机。而交通运输瘫痪与能源供应不足是互相依赖的:大雪造成输变电设备毁坏，对发电造成影响，而铁路运输多是电力机车，同时能源供给又多靠铁路来运输，这就是连锁反应。“显然我们对暴雪所带来的间接危害和衍生性危害的关系认识不够，”于安说。

此外，《突发事件应对法》未将经济类事件纳入，在于安看来也是一种缺失。他表示，这次暴雪所造成的间接影响启示人们，自然灾害往往会导致经济类突发事件的发生，比如运输瘫痪、能源短缺、物价上涨、信用危机引发股市暴跌等，这在法律上都缺乏足够的应对手段[3]。

讨论问题

1.结合案例，试对我国目前的政府应急管理法制状况加以评析。

2.你认为应该如何健全中国的应急管理法制?

[1] 郑国光:《我国正在经历一场历史罕见低温雨雪冰冻灾害》，http://news.sohu.com/20080204/n255064131.sht-ml，2008-02-04。

[2] 《民政部通报近期低温雨雪冰冻灾情和救灾工作情况》.http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/200802/20080200011960.shtml，2008-02-24。

[3] 赵何娟:《暴雪袭击〈突发事件应对法〉凸显不足》，http://finance.qq.com/a/20080131/002007.htm，2008-01-31。