户籍等制度造成城乡分割

我国1951年开始实行户籍制度，公安部颁布了《城市户口管理暂行条例》，规定对人口出生、死亡、迁入、迁出及社会身份的变动进行登记和管理，这是现行户籍制度的雏形。1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，将户口登记的统计时间规定为每年一次，并正式规定了办理户口登记的机关。1956年6月，为了解决农民盲流问题及加强人口管理，召开了全国户口工作会议。到1958年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。20世纪60年代和70年代中国户籍制度进一步加强了对人口流动的管制，不但农村人口流入城市受到限制，而且农业人口转为非农业人口也十分困难。1964年，为解决国内经济困难，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》草案，该草案比较集中地体现了处理户口迁移的基本精神，彻底地堵住了农村人口迁往城镇的大门。自此，中国城镇户口与农业户口之间的法定隔离制度最后形成。中国户籍制度背后承载的劳动就业制度、社会福利、医疗保健制度、养老退休以及接受教育、转业安置、通婚及子女落户等方面所衍生出的许多具体规定，使得城市人口享受到了从出生到死亡、包含社会生活多个领域保障制度。这些保障靠国家财政补贴维护，政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。占中国人口80%的农民基本与这一保障制度无关。户籍制度就像一座大山，将城市和农村劳动力分隔开来，农村劳动力无法越过这座大山进入城市就业。

除了户籍制度，中国限制农村人口向城市转移的主要政策还包括粮食及副食品供应制度、劳动就业制度、教育制度、医疗和养老保险制度等。就业制度方面，在1952年，当时的政务院做出《关于劳动就业问题的决定》，规定国家就业制度原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不可能吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此要说服农民不要进入城市找工作。1957年国务院颁发的《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定城市各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民，招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。中国过去的粮食供应制度也使农民进入城市事实上成为不可能。1953年中国开始实行粮油计划供应制度，规定国家只负责城市非农业户口的粮油供应，不负责农业户口的粮油供应。也就是说，农民即使到了城市也没有饭吃，因为没有粮票。这些严格的制度约束一直持续到70年代末。1978年我国城镇就业人数为9514万人，农村就业人数为30638万人，分别占当年总就业人数的23．7%和76．3%。

从80年代初开始，随着中国的改革开放以及城市发展的需要，中国户籍管理及劳动管理部门制定了一系列的改革措施，原来铁板一块的户籍及就业政策开始有所松动。例如，允许农民自理口粮到城镇务工经商和落户，允许农民到城市就业，允许流动人口的子女在城镇就学，允许农民在城镇购买商品房，城市居民的一些特权被逐步取消(张平，2000)，放开小城镇对农民户口办理的限制，只要农民有稳定收入，而且在小城镇有固定的住所，就可以在小城镇落户，等等。但是，由于80年代初农业人口转为非农业人口的数量过大，政府担心城市的承担能力以及农村提供商品粮和副食品的能力不能适应，因此在1981年国务院发出了《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》。该通知要求各地区、各部门要落实各项农村政策，大力发展农村经济，引导农村多余劳动力在乡村搞多种经营，不要往城里挤，同时，要采取有效措施，严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口。由于中国区域经济发展不均衡，城市的发展及东南沿海地区的发展需要大量的劳动力来补充，原来的户籍制度对经济进一步发展起到了制约作用，必须进行改革;另一方面劳动力市场作为一个重要的要素市场是中国整个市场体系的一个有机组成部分，没有劳动力市场也就不可能有真正的成熟的市场经济，所以也需要通过改革户籍制度来促进劳动力的流动。1984年国务院颁发了《关于农民进入集镇落户的通知》，允许长期在城镇务工、经商、有固定职业和住所的农民，在自理口粮的情况下迁入城镇落户。1985年公安部颁发《关于城镇暂住人口管理暂行规定》，标志着公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法性; 1985年9月起中国开始推行居民身份证制度。90年代初中国废止粮票流通，全面放开粮油价格和粮油供应，意味着和户籍制度相伴生的粮油供应制度的终结，为劳动力的流动提供了事实上的保障。90年代末，中国开始在小城镇进行户籍改革试点，并取得了成效。1998年，国务院印发的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》规定，在城市投资、办实业、购买商品房的公民以及直系家属，凡在城市有固定住所、稳定职业或者生活来源且居住有一定年限的、符合当地政府规定可准予在该城市落户。在此基础上，2001年3月国务院批转了公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，为全面推进小城镇户籍管理制度改革提供了依据。农民到小城镇落户不再有计划指标的限制，只要有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源即可; 农民进入小城镇不能收取城镇增容费或其他类似费用; 规定进城农民与原有居民有平等的地位，并规定将以往办理的蓝印户口、地方城镇户口及自理口粮户口等统一登记为城镇户口，预示着将来建立全国统一的居民户口的户籍制度改革的方向。这项改革仅限于县级市、市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇。

人口多而资本少的历史条件是导致城乡分割的重要背景，城乡分割政策的更为根本的制度因素是城市单方面拥有城乡政策的决定权(陈钊等，2006)。当农民工迁往城市的数量超过城市居民感知的最佳规模时，城市居民就会感到拥挤，代表城市居民利益的城市政府就会设置各种政策门槛排斥农民工的继续进入(邓晰隆，2008)。户籍制度等以上制度都是根据当时的历史状况，结合现实而制定出来的，在当时具有重要的意义，在当时的历史背景下十分必要。尤其是户籍制度，可以十分方便地进行劳动力的身份鉴别，利用户籍制度将劳动力区隔开来十分容易。中央政府和各地方政府正是利用这一制度工具，通过行政和立法的手段来干预劳动力的自由流动，以利当时政策目标的实现。户籍制度将劳动力户籍分为城镇户籍和农村户籍，直接为劳动力市场城乡分割的形成奠定了基础。