建设项目用地审查报批

建设项目用地审查报批_国土资源与房屋管理工作研究

为了加强土地管理，规范建设用地审查报批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，1999年2月24日国土资源部第四次部务会议通过了《建设用地审查报批管理办法》。

一、建设用地审查报批程序及必备材料

1．城市建设用地区外单独选址的建设项目用地审查报批程序

根据《建设用地审查报批管理办法》规定，单独选址的建设项目审查报批程序如下。

（1）预审

在建设项目可行性研究论证阶段或项目建议书编制阶段，建设单位应当向建设项目批准机关的同级土地行政主管部门提出建设用地预申请。

受理预申请的土地行政主管部门应当依据土地利用总体规划和国家土地供应政策，对建设项目的有关事项进行预审，出具建设项目用地预审报告。

（2）申请

建设单位持项目有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出用地申请，填写《建设用地申请表》，并附具有关材料。

（3）拟定方案

市、县人民政府土地行政主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请应当受理，并在收到申请之日起30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

（4）审查报批

有关土地行政主管部门收到上报的建设项目呈报说明书和有关方案后，对材料齐全、符合条件的，应当在5日内报经同级人民政府审核。同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府，并将审查所需的材料及时送该级土地行政主管部门审查。有批准权的人民政府土地行政主管部门应当自收到上报的农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案并按规定征求有关方面意见后30日内审查完毕。

农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级土地行政主管部门应当在收到批件后5日内批复发出。

（5）实施

经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。

以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。

以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》。

（6）登记

土地使用者依法按照规定办理土地登记。

2．城市建设用地区内建设项目用地审查报批程序

在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，为实施城市规划占用土地的，分两个阶段办理用地手续。

（1）分批次办理农用地转用、土地征收手续

具体程序如下。

①拟订方案。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门拟订农用地转用方案、补充耕地方案和土地征收方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，报上一级土地行政主管部门审查。

②审查报批。程序同城市建设用地区外建设用地审查报批程序的第四步。

③实施。农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。

（2）具体建设项目占用城市建设用地区内的固有建设用地

①预审。

②申请。

③拟定供地方案。

④审查报批。

⑤组织实施。

⑥登记。

3．报国务院批准城市建设用地审查报批程序、报批与实施必需的材料

《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》（国土资发［2006］ 320号）中规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级人民政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。

报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，省级人民政府将对城市建设用地负总责，这有利于加强土地宏观调控，强化省级政府责任；有利于减少审批环节，提高行政效能；有利于国土资源部转变职能，强化用地监管。

国土资源部依据规划和计划，对城市农用地转用和土地征收方案审查把关，指导、监督与核查地方组织实施工作。省级国土资源管理部门按照有关规定和省级人民政府要求，负责本行政区内城市农用地转用和土地征收方案的审查汇总上报，农用地转用和土地征收实施方案的审核、实施、监督检查和报国土资源部备案等工作。有关城市国土资源管理部门按规定要求，负责农用地转用和土地征收方案与实施方案的编制与报批，具体实施征地与供地及报省（区）、国土资源部备案等工作。

（1）报国务院批准城市建设用地报批程序及实施步骤

报国务院批准城市建设用地审批方式调整后，城市建设用地报批和实施，按照报国务院批准农用地转用和土地征收、省级人民政府负责组织实施、城市人民政府具体实施三个阶段组织进行。

①报国务院批准农用地转用和土地征收

一是城市国土资源部门编制农用地转用和土地征收方案。依法需报国务院批准建设用地的城市国土资源管理部门，在提出土地利用年度计划建议时，就根据土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围内实施城市规划的用地需求，编制农用地转用和土地征收方案，在上级机关正式下达计划指标后，填报《××市××年度农用地转用和土地征收方案表》，报城市人民政府审核同意后，由城市人民政府一次性向省级人民政府申报，同时抄送省级国土资源管理部门。

二是省级国土资源部门对农用地转用和土地征收方案审查，汇总上报。省级国土资源管理部门依据国家产业政策、经国务院批准的城市土地利用总体规划、下达的中心城市年度用地计划指标以及新增建设用地的有关规定，对农用地转用和土地征收方案进行审查，提出书面审查意见。省级国土资源管理部门将本行政区域内所有需报国务院批准的城市建设用地请示汇总，填报《××省××年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表》，连同对各城市农用地转用和土地征收方案书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府一年一次性呈报国务院，同时抄送国土资源部和派驻地区的国家土地督察局。

三是国土资源部对农用地转用和土地征收方案审查，报国务院批准。国土资源部收到国务院办公厅转来的省级人民政府关于城市建设用地请示后，根据国家宏观经济政策、土地管理法律法规和有关规定要求，依据土地利用总体规划与城市总体规划及年度用地计划，重点对农用地转用和土地征收方案中涉及的城市新增建设用地的规模、区位、规划用途以及征地补偿安置、补充耕地进行总体审查，形成审查报告，呈报国务院审批。城市建设用地经国务院批准后，国土资源部办理建设用地批复文件，有针对性地批复有关省级人民政府，同时抄送派驻地区的国家土地督察局。省级人民政府应及时通知有关城市人民政府，组织实施农用地转用和土地征收方案。

②省级人民政府组织实施农用地转用和土地征收

一是城市国土资源管理部门确定农用地转用与土地征收实施方案。根据国务院已批准的农用地转用和土地征收方案，城市国土资源管理部门按照城市人民政府的要求，分期分批地确定划拨用地项目和有偿出让土地范围，落实具体地块或区位，在进行建设用地勘测定界、履行征地前期规定程序、落实征地补偿资金、确定征地安置方案、完成先行补充耕地、拟定供地方式后，填报《××市农用地转用和土地征收实施方案表》，由城市人民政府审定后上报省级人民政府，同时抄送省级国土资源管理部门。

二是省级国土资源管理部门审核农用地转用和土地征收实施方案。省级国土资源管理部门根据国家产业政策、土地征收和土地利用等有关规定，对城市人民政府报送的农用地转用和土地征收实施方案进行审核；符合国务院批准的农用地转用和土地征收方案与有关要求的，建议省级人民政府予以同意；在城市人民政府按有关规定缴纳了新增建设用地土地有偿使用费后办理回复文件。

三是农用地转用和土地征收实施方案报国土资源部备案。省级人民政府在审核同意城市农用地转用和土地征收实施方案后，应将有关情况报国土资源部备案，同时抄送派驻地区的国家土地督察局。由省级国土资源管理部门于每季度第一个月10日以前，汇总城市上一季度实施方案审核同意情况，填报《××省××年××季度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收实施方案备案表》，并附标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图、建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图（电子软盘）报国土资源部。

③城市人民政府具体实施征地和供地

一是城市国土资源管理部门组织征地和供地。城市农用地转用和土地征收实施方案经省级人民政府审核同意后，由城市人民政府予以公告，国土资源管理部门具体实施，按国家有关政策组织征地和供地。

二是城市国土资源管理部门将建设用地供应情况上报备案。城市国土资源管理部门按照《关于进一步完善和严格执行建设用地备案制度的通知》（国土资发［2003］400号）和《关于报送建设用地备案数据有关要求的通知》（国土资厅发［2004］38号）规定要求，按季度汇总城市建设用地的具体供应情况，填报城市建设用地供应情况有关备案表，由城市人民政府于当年第二、第三、第四季度第一个月的10日前和下一年度1月15日前将上一季度汇总情况和备案表分别报省级人民政府和国土资源部备案。

（2）报批与实施必需材料

①省级人民政府向国务院呈报城市建设用地请示需提交的材料（随抄送的请示送国土资源部，文字资料两套、图件1套）

a．省级人民政府关于××年度城市建设用地请示文件。

b．省级国土资源管理部门对××市××年度建设用地审查意见。

c．××省××年度国务院批准建设用地城市农用地转用和土地征收方案申报汇总表。

d．××市××年度农用地转用和土地征收方案表。

e．标注申请用地位置的标准分幅土地利用现状图。

f．标注申请用地位置的土地利用总体规划确定的中心城市建设用地范围控制图。

g．上一年度城市农用地转用和土地征收方案的实施情况说明。

②城市人民政府向省级人民政府申报农用地转用和土地征收实施方案需提交材料

a．××市建设用地请示文件。

b．××市农用地转用和土地征收实施方案表。

c．标注申请用地和补充耕地位置的标准分幅土地利用现状图。

d．建设拟征（占）地土地权属情况汇总表。

e．建设用地勘测定界技术报告和勘测定界图。

f其他有关资料（由省、自治区、直辖市确定）。

4．村、镇建设用地区内，为实施村、镇规划占用土地的审查报批程序

村、镇建设用地区内，为实施村、镇规划占用土地的审查报批程序与城市建设用地区内用地审批程序基本相同，只是减少了征收土地方案的编制、报批和实施过程。

5．建设用地审批必备的材料

（1）建设用地申请表，并附具下列材料

①建设单位有关资质证明。

②项目可行性研究报告批复或者其他有关批准文件。

③土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。

④初步设计或者其他有关批准文件。

⑤建设项目总平面布置图。

⑥占用耕地的，必须提出补充耕地方案。

⑦建设项目位于地质灾害易发区的，应当提供地质灾害危险性评估报告。

（2）市、县土地管理部门拟定的农用地转用方案，补充耕地方案，土地征收方案及供地方案

农用地转用方案，补充耕地方案，土地征收方案、供地方案，应详细说明和分析，并附上有关的图表，以供审批机关及审批人员了解相关情况。

（3）建设项目用地呈报说明书

建设项目用地呈报说明书应包括项目具体用地安排情况，拟使用情况等，并应附具下列材料。

①经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，还应当提供乡级土地利用总体规划图。

②由建设单位提交的、有资格的单位出具的勘测定界图及勘测定界技术报告书。

③地籍资料或者其他土地权属证明材料。

④以有偿方式供地的，还应当提供草签的土地有偿使用合同及说明和有关文件。

⑤为实施城市规划和村庄、集镇规划占用土地的，还应当提供城市规划图和村庄、集镇规划图。

二、建设项目用地预审

为保证土地利用总体规划的实施，充分发挥土地供应的宏观调控作用，控制建设用地总量，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，国土资源部于2001年7月25日发布了《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第7号），并于2004年进行了修订。

1．建设项目用地预审的涵义

建设项目用地预审是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。

建设项目用地预审是土地管理从源头上控制和引导建设项目用地的重要手段，是实施土地利用总体规划、落实土地用途管制的重要措施，也是土地利用管理的关键环节。

2．建设项目用地预审应遵循的原则

（1）符合土地利用总体规划。

（2）保护耕地，特别是基本农田。

（3）合理和集约利用土地。

（4）符合国家供地政策。

3．建设项目用地预审的机关、程序

（1）预审机关

建设项目用地实行分级预审。需人民政府或有批准权的人民政府发展和改革等部门审批的建设项目，由该人民政府的国土资源管理部门预审。需核准和备案的建设项目，由与核准、备案机关同级的国土资源管理部门预审。

（2）预审程序

①提出预审申请。需审批的建设项目在可行性研究阶段，由建设用地单位提出预审申请。需核准、备案的建设项目在申请核准、备案前，由建设用地单位提出预审申请。

②受理申请。应当由国土资源部预审的建设项目，国土资源部委托项目所在地的省级国土资源管理部门受理，但建设项目占用规划确定的城市建设用地范围内土地的，委托市级国土资源管理部门受理。受理后，提出初审意见，转报国土资源部。涉密军事项目和国务院批准的特殊建设项目用地，建设用地单位可直接向国土资源部提出预审申请。应当由国土资源部负责预审的输电线塔基、钻探井位、通讯基站等小面积零星分散建设项目用地，由省级国土资源管理部门预审，并报国土资源部备案。符合规定的预审申请和国土资源部门委托的初审转报件，国土资源管理部门应当受理和接收。不符合的，应当场或在5日内书面通知申请人和转报人，逾期不通知的，视为受理和接收。受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门应当自受理之日起20日内完成初审工作，并转报国土资源部。

③预审审查，出具预审意见。国土资源管理部门应当自受理预审申请或者收到转报材料之日起20日内，完成审查工作，并出具预审意见。20日内不能出具预审意见的，经负责预审的国土资源管理部门负责人批准，可以延长10日。

4．建设项目预审所需要的材料

（1）建设用地单位申请预审应提交的材料

建设用地单位申请预审，应当提交下列材料。

①建设项目用地预审申请表。

②预审的申请报告，内容包括拟建设项目基本情况、拟选址情况、拟用地总规模和拟用地类型、补充耕地初步方案。

③需审批的建设项目还应提供项目建议书批复文件和项目可行性研究报告。项目建议书批复与项目可行性研究报告合一的，只提供项目可行性研究报告。

（2）受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门在转报用地预审申请时应提交的材料

受国土资源部委托负责初审的国土资源管理部门在转报用地预审申请时，应当提供下列材料。

①初审意见，内容包括拟建设项目用地是否符合土地利用总体规划、是否符合国家供地政策、用地标准和总规模是否符合有关规定、补充耕地初步方案是否可行等。

②标注项目用地范围的县级以上土地利用总体规划图及相关图件。

③建设项目用地需修改土地利用总体规划的，应当出具经相关部门和专家论证的规划修改方案、建设项目对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要。

5．预审的审查内容

预审的内容主要有以下几个方面。

（1）建设项目用地选址是否符合土地利用总体规划，是否符合土地管理法律法规规定的条件。

（2）建设项目是否符合国家供地政策。

（3）建设项目用地标准和总规模是否符合有关规定。

（4）占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行，资金是否有保障。

（5）建设项目用地需修改土地利用总体规划的，规划的修改方案、建设项目规划实施影响评估报告等是否符合法律法规的规定。

6．建设项目用地预审的作用

预审意见是建设项目批准、核准的必备文件。预审意见提出的用地标准和总规模等方面的要求，建设项目初步设计阶段应当充分考虑。建设用地单位应当认真落实预审意见，并在依法申请使用土地时出具落实预审意见的书面材料。

建设项目用地预审文件有效期为两年，自批准之日起计算。已经预审的项目，如需对土地用途、建设项目选址等进行重大调整的，应当重新申请预审。

三、农用地转用、土地征收、建设项目用地审批之间的关系

《土地管理法》设定了农用地转用、土地征收和建设项目供地审批三项审批内容，具体对应着农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案四大方案。下面从审批的内容、拟定的方案及三项审批审批权限方面来分别叙述三者之间的关系。

1．城市建设用地区外建设项目用地

（1）报批内容及应拟定方案

城市建设用地区外建设项目用地是指必须在城市建设用地区外单独选址的使用国有建设用地的建设项目。如果项目是使用集体所有农用地的，要经过农用地转用、土地征收及建设项目用地审批三个步骤，需拟定农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案和供地方案四大方案。使用集体建设用地或集体未利用土地的，只需办理土地征收审批和建设项目用地审批，拟定征收土地方案和供地方案。使用国有农用地的需办理农用地转用审批和建设项目用地审批，拟定农用地转用方案、补充耕地方案和供地方案。项目只使用国有未利用土地的，只需办理建设项目用地审批，拟定供地方案。

（2）“三大审批权限”之间的关系

①农用地转用批准权属于国务院而土地征收权限属于国务院或省级人民政府的，国务院批准农用地转用时，同时批准土地征收和建设项目用地，不再另行办理征地和建设项目用地审批。

②农用地转用和土地征收审批都在省、自治区、直辖市人民政府权限内的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用时，同时批准土地征收和建设项目用地。

③农用地转用在省级人民政府批准权限内而土地征收在国务院批准权限内的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再报国务院批准土地征收和建设项目用地。

④项目用地供地方案由批准土地征收的人民政府在批准土地征收方案时一并批准。

⑤项目用地只使用国有农用地的，供地方案由批准农用地转用的人民政府在批农用地转用方案时批准。

⑥农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案的实施和办理国有土地建设项目用地使用权的出让或划拨的具体手续，由当地县、市人民政府土地行政主管部门负责。

2．城市建设用地区内建设项目用地

今后，除能源、交通、水利、矿山、军事设施等必须在城市建设用地区外单独选址外，都必须实行由县、市人民政府统一征收、统一开发、统一供地的办法。城市建设用地区内用地是指按照土地利用总体规划划定的城市建设用地区，由县、市人民政府按土地利用总体规划、土地利用年度计划按批次征收和农用地转用的土地，具体建设项目使用城市建设用地内的土地，应先分批次办理土地征收和农用地转用，然后再按具体建设项目供地。

按《土地管理法》规定，农用地转用批准权属于国务院而土地征收批准权属于国务院或省级人民政府的，国务院批准农用地转用同时批准征地，不再另行办现征地审批。

农用地转用和征用土地审批权都在省级人民政府的，省级人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地。

农用地转用审批权在省人民政府而土地征收审批权在国务院的，先办理农用地转用审批，再报国务院办理土地征收审批。

由省级以上人民政府批准农用地转用和征收土地后，具体的建设项目用地（国有土地使用权划拨或出让）由县、市人民政府负责，不再报上级政府批准。但上级人民政府土地行政主管部门可以对土地的使用情况进行监督检查。

3．农村集体建设用地

按《土地管理法》的规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民建住宅使用农用地的，增加了农用地转用审批，即应当先报省级人民政府或省级人民政府授权设区的市、自治州批准农用地转用。

因此，利用原有建设用地搞建设的审批程序没有什么变化，但是，占用农用地，由县、市人民政府按年度分次报省级人民政府批准或省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准，再按照省、自治区、直辖市规定的审批权限报批。

4．“四大方案”报批应符合的条件

（1）农用地转用方案和补充耕地方案报批应符合的条件

农用地转用方案和补充耕地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准。

①符合土地利用总体规划。

②确属必需占用农用地且符合土地利用年度计划确定的控制指标。

③占用耕地的，补充耕地方案符合土地整理开发专项规划且面积、质量符合规定要求。

④单独办理农用地转用的，必须符合单独选址条件。

（2）土地征收方案报批应符合的条件

土地征收方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准。

①被征收土地界址、地类、面积清楚，权属无争议的。

②被征收土地的补偿标准符合法律法规规定的。

③被征收土地需要安置人员，安置途径切实可行。

（3）供地方案报批应符合的条件

供地方案符合下列条件的，土地行政主管部门方可报人民政府批准。

①符合国家的土地供应政策。

②申请用地面积符合建设用地标准和集约用地的要求。

③划拨供地的，符合法定的划拨用地条件。

④以有偿使用方式供地的，供地的方式、年限、有偿使用费的标准、数额符合规定。

⑤只占用国有未利用土地的，必须符合规划，界址清楚，面积准确。