城镇化发展中的土地规划问题

在中国快速城镇化发展进程中，土地是经济社会发展的空间载体，土地利用规划面临着既要保护耕地红线又要保障经济社会发展用地需求的两难局面，存在一些需要下大力气加以解决的问题。新型城镇化中土地利用规划方面亟待改革，其改革方向包括规划目标、规划主体、规划任务、规划布局、规划实施的改革方向以及相关规划的相互衔接问题等内容。

一、现有土地利用规划在新型城镇化发展中面临的挑战

一是土地利用规划还没有起到应有的作用，目前，土地用途构成很不合理，如全国各地都在争相建设工业开发区、旅游开发区、文化新区等，其中的浪费很大。二是当前耕地保护和城市发展用地的矛盾比较大，土地利用规划既要促进城市发展也要保护耕地。城市建设用地要集约化利用，农地也要走规模化和集约化经营的道路。三是土地利用规划在新型城镇化发展中面临很多挑战，不同地区有不同的特点。其中城镇化发展中突出的三个问题包括农村人口的转移、城镇化所需要的土地以及城镇化所需要的资金，地方政府希望通过土地来解决，这在很大程度上受到土地利用规划的约束和制约。

土地利用规划是去主动引导科学健康的城镇化还是仓促或盲目地服从一些地方城镇化对土地规划修改的要求，这是一个非常大的挑战。如何去应对这种挑战，在既能促进城镇化健康发展又能确保节约集约利用土地的前提下，是否和如何调整土地利用规划是一个重要的战略抉择。规划中存在以下问题：一是规划的体系没有理顺，住建部门的城镇规划、国土部门的土地规划、发改委部门的国民经济与社会发展规划，很难衔接，致使一地多用现象频出。二是规划的科学性无法保证，目前的土地利用规划在实际操作中仍然是停留在行政命令“分指标”的阶段。土地规划面临的最大挑战是规划编制体制的革新，以及规划科学技术的进步。中国的土地实行两种所有制，城市实行国有制，农村实行集体所有制，两种制度没有做到同地同权同价，土地利用规划对不同所有制的土地应一视同仁。中国大都市的潜力还远未得到发挥，跨省人口城镇化如何激励，城镇化后的农民承包地与宅基地如何释放和农民承包地确权颁证后所引发的新矛盾是土地利用规划需要关注和解决的问题。

二、新型城镇化中的土地利用规划

1．土地利用规划需要秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则

（1）规划目标的改革方向，包括新型社会目标、新型经济目标和新型生态目标。

（2）规划主体的改革方向，突出“以人为本”的规划思想，加强公众参与、促进公开监督、协调利益均衡。

（3）规划任务的改革方向，土地利用规划在“保红线”上，要充分与现代信息技术和信息系统的农业产供销及相关的管理和服务现代化相结合，即生产工具的机械化、生产技术的科学化、生产组织的产业化和劳动者素质的提高，构造城镇化的崭新供给推动力。

（4）规划布局的改革方向，根据未来我国城镇布局的结构特点，土地利用规划在宏观、中观和微观上规划布局都需要进一步调整。

（5）规划实施的改革方向，一要充分考虑未来的不可预见性和难以预测性；二要重视土地流转市场的建立；三要实现土地利用规划“保红线”的重要目标，不断加强规划用途管制功能；四要提高农村土地利用集约程度；五要建立规划利益协调机制。

2．土地利用总体规划编制和实施需要注意4个方面

一是编制规划要有一定的弹性；二是相关规划要做好衔接；三是规划编制和修改需要公众参与；四是规划编制和实施需要“城乡统筹”。

3．要用土地利用规划解决土地资源配置，不应该采取土地所有权歧视

无论是使用国有土地还是集体土地，都要符合土地利用规划，只要符合土地利用规划，集体土地就要和国有土地同权同价。同时实现土地资源的有效配置，土地规划必须建立相应的机制，比如规划用地时允许工业企业和工业园区通过集约使用土地而节省出来的部分工业用地转变成商业用地，有了这种机制，开发商和工业园区就会主动提高土地的节约和集约使用水平。

4．对新区建设中土地集约利用的5点建议

一是把新区的建设作为协调“三规”关系的重要实验平台，争取实现“目标”、“坐标”和“指标”三标合一；二是在土地利用规划指导下，加强审批监管，合理界定并严格控制新区规模和数量；三是优化新区的建设用地，提高新区的土地利用效率，同时严防出现新区“建而不管、占而不用”的囤地现象；四是合理运用土地增减挂钩机制，为新区建设提供适度的用地保障；五是新区建设应体现“产城一体”的要求，把新区建成产业功能区和城市功能新区。