我国土地政策变迁及十八大土地政策新论

十八大报告首次提出改革征地制度，强调要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”。全会通过的深化改革的决定，围绕着“农业的发展、农村的进步、农民的幸福”提出了一系列改革措施。同时十八大报告中申明应坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。

一、我国土地政策的变迁

1．解放前的土地政策

1927年召开的“八七会议”明确指出，中国革命的发展已经到了以土地革命为中枢的时期，并规定了没收大地主、中地主及一切族祠庙宇等的土地，分给佃农和无地的农民，以及对小地主实行减租等政策。中国共产党在土地革命斗争的实践中，逐渐形成了一条完整的土地革命路线，即：依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，给地主个人以生活出路。分配土地的办法是：以乡为单位，按人口平均分配，在原有耕地基础上，抽多补少，抽肥补瘦。这条路线调动了广大人民群众革命和生产的积极性，使农村革命根据地得以巩固和发展。

为了建立广泛的抗日民族统一战线，中共中央政治局于1937年在陕北洛川召开扩大会议，规定把“没收地主阶级土地”改为“减租减息”，即把“减租减息”作为中国共产党在广大农村动员农民团结开明绅士共同抗日的基本政策。抗日战争胜利后，农民强烈要求解决土地问题，国内阶级矛盾上升为主要矛盾。为了满足农民的土地要求，发动农民群众支援解放战争，1946年5月4日中共中央发出了《五四指示》，土地改革开始向没收地主土地的政策转变。中国共产党中央工委于1947年在河北省平山县西柏坡村召开全国土地问题会议，通过了《中国土地法大纲》，明确规定按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平分土地；在数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡人民都得到同等土地，并归个人所有。1948年底，解放区基本完成了土地改革，一亿多农民获得了土地，由此奠定了夺取解放战争胜利的坚实基础。

2．新中国成立后的土地政策

（1）人民公社后期的土地政策

1978年12月党的十一届三中全会召开以后，实现了建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。从此，中国社会进入了建设中国特色社会主义的新时期。这期间，国家陆续制定了一些土地政策。1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《农村人民公社工作条例》，共15章60条，简称六十条。有关土地方面的政策规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；有宜农荒地的社队，在不破坏水土保持，不破坏森林草原的条件下，经县批准，可以有计划地开荒；一切宜林荒山、荒地、沙区，都要有计划地造林种草，封山育林，扩大覆盖面积；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；大力改良土壤，定期进行土壤普查，建立土壤档案，根据土壤状况采取改良措施；不断改善水利条件，搞好水土保持；耕种由集体分配的自留地。

1978年12月中国共产党第十一届中央委员会第三次会议通过了《加快农业发展若干问题的决定（草案）》。其主要内容有：不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造田，社队所造耕地从收获之年起，五年不计征购，垦荒、围海造田要注意生态平衡，不准破坏森林、草原、水产资源，不准妨碍蓄洪泄洪；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。1979年4月由农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误；开荒要发挥自有资金能力；完成当年开荒任务后，要登记造册上报验收，不得不报、少报或以少报多。1982年9月中共第十二次全国代表大会召开。同年12月，修订并通过了《中华人民共和国宪法》。《宪法》第13条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。

（2）家庭联产承包政策的演变

①大突破阶段

这一阶段农村土地使用制度发生了根本性转变，其体制特征是人民公社“三级所有，队为基础”的经营制度全面解体，新的以“包产到户、包干到户”为标志的家庭经营体制基本确立。

1978年12月中共十一届三中全会原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，虽然肯定了“包工到作业组，联系产量计算劳动报酬”的责任制，但仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”，改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。同时，允许某些副业生产的特殊需要和边远地区、交通不便的单家独户包产到户。这就在政策上放宽了一步。1980年春，关于是否包产到户问题，争议比较激烈。同年5月31日，邓小平同志正式表态：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”这就有力地支持了农村土地改革政策的推进。同年9月，中央发出《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。该文件不仅强调了集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联产计酬责任制，并对包产到户的做法作了基本的肯定。中央指示下达后，生产责任制推广范围迅速扩大，各种联产责任制形式迅速发展，尤其是包产到户、包干到户发展更快。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97．8%，其中包产到户、包干到户的占到50%。

1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》第一次明确地肯定了包产到户的社会主义性质，指出：“目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，联产到户，包产到户、到组等等，都是社会主义集体经济的生产责任制”。这就进一步消除了人们的思想疑虑，促进了包产到户的迅速发展。据1982年11月统计，实行家庭承包的生产队已占到总队数的78．8%。1983年1月，中共中央发出的《当前农村经济政策的若干问题》文件中，指出以包产到户、包干到户为主要形式的联产承包制“是在党的领导下我国农民的伟大创造”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。在这一政策指引与召唤下，包产到户不仅在一般地区已经普及，而且在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高的地区也有了迅速发展。到1983年末，全国实行家庭承包的生产队已占到总队数的97．8%。此后，家庭承包经营进入稳定完善阶段。1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，该文件进一步规定了土地承包政策问题，主要内容有：稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；为完善统一经营和分散经营相结合体制，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织；进一步放宽政策，加速对山区、水域、草原开发，鼓励种草种树，改良草场，发展水产养殖，保护天然资源。

②大磨合阶段

这一阶段家庭联产承包责任制在计划经济向市场经济转轨过程中处于一个剧烈的分化、改组并重新整合的过程，其体制特征是农村经济体制改革向纵深发展，全面转入农产品和农业生产资料的流通领域，向计划经济时期最基本的经济制度之一“统购统销制度”发起冲击。1984年第一次全国性的“卖粮难”的出现，宣告家庭联产承包责任制这一重大改革政策的成功。这一时期，主要是贯彻落实第一阶段的土地政策，且又有所创新。

1985年1月1日，中共中央发出了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》文件。文件指出：打破集体经济中的“大锅饭”以后，农村的工作重点是，进一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。以这个文件为标志，我国农村开始了以改革农产品统购派购制度、调整产业结构为主要内容的第二步改革。1986年1月1日，中共中央、国务院发出了《关于1986年农村工作的部署》。文件指出：我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农不稳”有机地结合起来。这两个政策文件实际上讲的是土地承包经营问题。1987年1月22日中共中央发出了《把农村改革引向深入的通知》。该通知指出：要完善分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，稳定家庭联产承包制；发展多种形式的经济联合；对农村各类自营专业户、个体经营者实行长期稳定的方针；调整产业结构，促进农业劳动力的转移。1986年6月25日，第六届全国人大常委会第16次会议通过《中华人民共和国土地管理法》，以法律的形式确认了家庭承包责任制，进一步充实了这一阶段土地承包政策的内涵，使土地转包从理论走向现实。从1985年到1988年的几年里，土地承包政策有些“动摇”，个别地方违背农民意愿，强行收回农民的承包地，任意改变承包合同等，极大地挫伤了农民的生产积极性。针对这些思想上和实践中的混乱现象，中共中央、国务院先后发布了两个文件：一个是1990年12月中共中央、国务院发出《关于1991年农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府继续把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。另一个文件是1991年11月中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”

③大转型阶段

这一阶段是指传统意义上的农村经济开始转入现代市场经济的运行轨道并逐渐发展。邓小平南巡讲话之后，农村经济又掀起了一个新高潮，尤其是党的十四大的召开拉开了中国社会主义市场经济的帷幕。

1993年4月第八届全国人大对1988年修正后的《宪法》进行了又一次修正，此次修正第一次将“家庭联产承包责任制”列入《宪法》的范畴，使其成为一项国家基本经济制度，从而解决了多年来人们对家庭联产承包责任制的争议与非难。这是家庭联产承包责任制这一政策大转型的重要支撑。1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”根据中央的政策精神，1993年全国各地区先后开始了第二轮土地承包，落实土地承包期“再延长30年不变”的政策。1995年3月28日，国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》。该通知要求切实维护农业承包合同的严肃性，积极、稳妥地做好延长土地承包期工作，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人的合法权益，加强对延长土地承包期工作的领导。1997年8月27日，为进一步稳定和完善土地承包政策，中共中央、国务院两办联合下发了《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，该通知对土地使用权的流转制度作出了具体规定。

④大发展阶段

家庭联产承包责任制在初步经过市场经济的洗礼之后，全面开始了第二轮土地承包工作，并向现代市场农业转变。

1997年9月，中国共产党十五次全国代表大会召开，大会通过了《高举邓小平理论的伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪》的报告。该报告强调，要“长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济”。这一鲜明的指导性政策，为土地政策的大发展开了个方向性的好头。1998年8月，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《土地管理法》。该法第一次将“土地承包经营期限为30年”这个党的土地政策上升为法律。这是我国土地政策法律化的一个典型例证，它使“土地承包期限30年”具有了法律保障。1998年10月，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，这一划时代的农业政策，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求。该决定的政策方针是：“长期稳定农村基本政策”。这个方针当然也适用于土地承包政策。1999年1月，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》在1998年土地延包工作的基础上，对土地延包工作又作了进一步规定。2000年10月，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这是世纪之交对家庭承包政策的新要求。2001年3月，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2002年8月，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》。该法对土地承包政策进行了规定。主要内容体现在以下几个方面：一是国家实行农村土地承包经营制度。二是依法保护土地承包经营权。三是妇女与男子享有平等的权利。四是土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则。五是承包期内发包方不得收回承包地。2008年的第二次“合”，农民将土地经营权以流转的形式交由合作社。

党的十七届三中全会系统回顾总结了我国30年来农村改革发展的光辉历程和宝贵经验，作出了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出：按照依法自愿有偿原则，允许农民流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展农民专业合作社等规模经营主体。《决定》对群众首创精神给予肯定。土地流转，不仅使农民实现了既省心又增收的愿望，更重要的是土地规模经营和集约化经营，大大提高了农业生产率，实现农业生产的全面升级，掀开了新农村建设的新篇章。这种经营权的适度的“合”没有改变土地的所有权性质，是新形势下催生的所有权归集体，经营权归合作社，收益权归个人的新农村土地经营的“三权分离”模式。这一次“合”是科学发展观在农村土地制度改革中的具体体现，实现了土地经营由个体经营向规模经营、粗放经营向集约经营的转变，达到了经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。当然这轮土地改革才刚刚起步，还有很多配套的政策和法律需要我们去规范，维护农民的利益始终是我们党和政府工作的重点，土地改革任重道远。党的十八大对土地政策提出新要求，总体可概括为“一改二优三节约”。十八届三中全会和四中全会也同样对国土资源与土地政策进行了进一步阐述与部署，使我国的土地改革进入新的发展时期。

二、十八大及十八届三中全会土地政策解读

十八大报告提出“改革土地征用制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”，其土地政策可概括为“一改二优三节约”，其实质是更好地促进中国城镇化发展。十八届三中全会进一步明确“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均平均衡配置”。坚持土地所有权不买卖原则，松动土地使用权转让，让农民盘活资产，参与城市化和工业化，这是一场伟大的变革。

十八大报告对国土资源与土地政策进行了相关论述：一是坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。二是优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。三是推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革，包括农村土地制度改革。农村土地制度改革必须坚持中国特色，即在坚持土地集体所有制的原则下推行土地使用制度改革，寻求符合中国国情的方法和途径破除制约城乡发展一体化的土地制度障碍，主要涉及地籍管理制度、土地产权制度、土地市场制度、土地征收制度和农村宅基地制度等。十八届三中全会历史性地提出对农村土地使用制度进行深刻变革，从突破城乡二元结构障碍，建立新型工农城乡关系的高度，“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”。要依法保障农民的承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变。同时在原来的占有、使用、流转、收益等权益的基础上，再赋予农民对承包经营权的抵押、担保的权能。承包经营权抵押的客体是土地经营权，不是承包权。即在承包或者流转土地上从事农业生产，并处置农产品的权利，所以不是承包权，更不是所有权，而是经营权。

十八届三中全会的《决定》在农村土地制度改革方面明确了方向，进行了全面部署，强调了两点。第一，推进土地制度改革的基本出发点是为了增加农民的财产性收入，不是为了解决城市建设的用地指标，不是让城市居民到农村购买宅基地盖房子，也不是鼓励工商资本到农村去圈地，中央主要是从维护农民的权益角度来考虑的，这是政策的出发点。第二，推进土地制度的改革，既要积极又要稳妥，无论是承包地的抵押、集体经营性建设用地的入市，还是住房财产权的流转，都要先进行试点，而且试点是要报批的。要坚持全会提出的审慎、稳妥的原则，规范有序推进。这样才能保证农村的土地制度改革能够健康地向前推进。其后的十八届四中全会将土地流转作为热点问题进行阐述，土地改革成为热点话题。