主体功能区划背景下青藏高原生态脆弱区的保护与重建

主体功能区划背景下青藏高原生态脆弱区的保护与重建_生态文明：利用与厚生

王永莉

“十一五”规划纲要第一次提出建设“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区的构想。其中，禁止开发区和限制开发区的资源环境承载能力都较弱，属于生态脆弱区。目前我国对主体功能区建设的研究，主要集中在主体功能区建设的重要性和创新性、划分原则、划分标准、指标体系以及分类政策设计等方面^[1]，较少专门针对同属于生态脆弱区的限制开发地区和禁止开发地区进行深入的研究。作为我国典型的生态环境脆弱地区，青藏高原被列为限制开发和禁止开发区的范围广泛，它们的主体功能是提供全国或区域性的生态功能区。同时，该区域还是我国目前贫困人口的聚居地区，面临着保护生态环境与发展经济脱贫解困的双重任务。因此，分析青藏高原生态环境，并探讨其相应的对策与措施有着重大意义。

一、青藏高原:我国典型的生态脆弱区

(一)生态脆弱区的含义

一般而言，当生态环境退化超过了在现有社会经济和技术水平下能长期维持目前人类利用和发展的水平时，称为脆弱生态环境^[2]。所以，生态脆弱地区是在自然、人为等因素的多重影响下，生态环境系统抵御干扰的能力较低，恢复能力不强，且在现有经济和技术条件下，逆向演化趋势不能得到有效控制的连续区域。

据研究，我国脆弱生态环境与工业化和贫困分布之间有一定的相关性^[3]，尤其在我国西部省区，脆弱生态环境与贫困分布呈高度正相关。所以，我国生态脆弱地区面临着保护生态环境和通过发展经济来缓解贫困的尖锐矛盾。

(二)青藏高原生态环境的脆弱性表现

主要包括西藏、青海以及四川、云南、甘肃各省藏区的青藏高原，既是我国藏族人口的聚居地区，又是我国生态环境非常脆弱的区域。其中，西藏、青海、甘肃三省区整体上属于我国极强度生态脆弱区^[4]，其脆弱度分别为0.833、0.805、0.782，四川、云南属于强度生态脆弱区，其脆弱度分别为0.629、0.593，而甘肃、四川、云南三省的藏区皆位于本省的生态脆弱地区。

本就脆弱多变的青藏高原，再加上人类不合理的开发和利用，已在不同地域出现了较为严重的环境污染和生态破坏现象，如冰川消融^[5]，雪线上升，河流水量减少^[6]，森林植被减少，水土流失严重，土地风蚀沙化日益扩大，珍稀野生动植物资源急剧减少，生物多样性遭到严重破坏^[7]，自然灾害频繁发生等等。这些都使目前仍在继续隆升的青藏高原生态系统更加脆弱和不稳定。

二、生态功能区:主体功能区建设中青藏高原生态脆弱区的功能定位

(一)限制开发区和禁止开发区:四大主体功能区中的生态功能区

“十一五”规划根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，第一次将我国国土空间划分为“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”四类主体功能区，并把推进形成主体功能区作为促进区域协调发展的基本途径。其中，禁止开发区和限制开发区的资源环境承载能力都较弱，属于生态脆弱区。它们的主体功能是提供全国或区域性的生态功能区，并要实行不同于优化开发区和重点开发区的区域政策和绩效评价体系(见表1)。

表1　限制开发区和禁止开发区:四大主体功能区中的生态功能区

续表

资料来源:根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》整理而成，http://news．xinhuanet．com/misc/2006－03/16/content _4309517．htm。

(二)青藏高原限制开发区和禁止开发区的分布范围广泛

先看限制开发区。国家“十一五”规划专栏列出的部分限制开发区域共22个，青藏高原至少占了6个(见表2)。这些限制开发区要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。

表2　限制开发区在全国及青藏高原的空间分布概览

资料来源:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，http://news．xinhuanet．com/misc/2006－03/16/content_4309517．htm。

再看禁止开发地区。青藏高原还有大量的各级各类自然保护区，属于禁止开发区域(见表3)。其自然保护区面积占全国自然保护区面积的56.7%，国家级自然保护区面积占全国国家级自然保护区面积的73.4%。这些禁止开发区必须实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。

可见，依据主体功能区划，保护整个高原脆弱的生态环境，使之成为全国或区域重要生态功能区的任务十分艰巨。

(三)青藏高原还面临着发展经济脱贫解困的艰巨任务

青藏高原还是我国目前贫困人口的集中分布区域。按照我国目前的贫困标准，除西藏外，国家扶贫工作重点县所列的592个国定贫困县中，西部12省区总共有375个，占全国的63.3%。其中，青藏高原有146个，民族县有90个，在藏区共有22个(见表4)。

表4　青藏高原国家扶贫工作重点县的分布概况①(2004)

注:①表中没有西藏的资料，西藏原列有5个国定贫困县。新世纪后，国务院将西藏的73个县整体纳入扶贫计划进行区域整体扶持，不再列入国家扶贫重点县名单。
②民族贫困县指国家扶贫工作重点县中的民族自治县，藏区重点贫困县指国家扶贫工作重点县中的藏族自治县。

所以，在划分四大主体功能区的背景下，青藏高原面临十分严峻的保护脆弱生态环境提供生态功能区和通过经济发展来脱贫解困的尖锐矛盾。

三、主体功能区划背景下青藏高原生态脆弱区保护与重建的对策建议

(一)广泛宣传主体功能区划背景下青藏高原保护与重建的战略意义

首先，从区域分工的视角看，青藏高原是给中华民族、南亚、东南亚、北半球甚至全球提供生态服务功能区的关键区域。据研究^[8]，青藏高原生态资源的生态价值大小依次为:土壤形成与保持占19.3%、废物处理占16.8%、水源涵养占16.5%、生物多样性占16.0%、气候调节占10.8%、气体调节占10.6%、原材料生产占4.1%、娱乐休闲占3.6%、食物生产占2.4%。

其次，青藏高原被列入限制开发和禁止开发区的范围广泛，其脆弱生态环境能否得到有效的保护与重建，直接关系到四大主体功能区战略构想的实现，影响到区域经济的协调发展，甚至长江中下游的繁荣、全国的可持续发展乃至中华民族的生态安全等都将受到影响。

再次，占我国国土面积近1/4的青藏高原，贫困人口集中。如果该区域没有实现人与自然的和谐，那么整个国家人与人的和谐、人与社会的和谐都将失去赖以生存的环境基础，全面建设小康社会的目标也会受到严重影响。

最后，由于青藏高原特殊的地缘关系，尤其是长期以来西藏问题的国际化和敏感性，早已使该区域的环境保护、经济发展和民族稳定成为事关民族团结和国防安全的政治任务。加之青藏高原还是我国1000多万藏族人口的聚居地，高原不同民族和不同区域的贫富关系、生态环境保护与农牧民的自身利益等问题，很可能转化为民族问题，影响民族团结和国家稳定。最终可能反过来使少数民族的生活陷入困境，加剧对脆弱生态环境的破坏。

(二)大力发展资源优势产业

根据主体功能区的划分，青藏高原的限制开发区数量众多，包括各类自然保护区的禁止开发区域的面积至少占了全国的一半以上。所以，青藏高原生态脆弱区的保护与重建，尤其是在限制开发地区，不能够限制发展，应在保护优先的前提下，通过发挥比较优势，大力发展资源优势产业和生态产业，提高整个藏区的经济发展水平，逐步缓解生态保护和经济发展的矛盾，重建人与自然和谐发展的青藏高原。依据比较优势资源开发模式，高原应发展具有自身比较优势的支柱产业和特色经济，如以水电为主的能源工业、以优势资源为原料的原材料工业等，从而构成区域增长极，推动区域整体经济发展。

就青藏高原水资源的开发和利用而言，必须因地制宜，根据高原不同地区生态的脆弱性和水资源的分布特点，采取不同的保护和重建的措施^[9]。对于水资源富集的西藏、青海以及四川甘孜、阿坝、云南迪庆、甘肃甘南等地区，在加强对水质保护的同时，还要充分挖掘水力资源丰富的优势，逐步修建水电工程。而羌塘高原水资源开发利用必须以保护生态环境为重，不宜进行大规模建设。

水电开发是高原的资源优势产业之一。科学开发水电可以在多方面发挥保护生态环境的作用^[10]:减缓泥沙淤积，延长下游水电站寿命，如在川西地区修建水电站具有十分显著的拦沙效果，能有效地延长三峡等电站的使用寿命;有效减少流域内洪涝灾害带来的生态环境破坏以及调控水流、改善水质、提供清洁能源、改善气候、促进生态林业、生态渔业和生态旅游业的发展等作用。同时，水电开发对流域经济具有一定的拉动作用。例如对基础设施、公共事业具有很强的拉动作用;加之其开发成本低、移民少且易于安置;还可解决农牧民的能源短缺问题，通过以电代柴，减少对生态环境的破坏和压力。

(三)建立生态保护与重建的财政支持体制和生态补偿机制

按照区域分工理论，青藏高原承担着为区域、全国乃至全球提供生态功能服务区的专业化职能。而生态服务和产品不仅具有稀缺性，还具有经济学上典型的正外部效应和公共产品的非排他性和非竞争性等特点，容易造成“免费搭车”，出现市场失灵而造成生态服务的有效供给不足。所以，需要通过政府提供财政支持，并且通过一系列法律法规和政策来进行调整，建立健全相应的生态补偿机制。如何根据禁止开发区和限制开发区的功能定位，真正落实对限制开发地区、禁止开发地区的各项调控政策，实行有别于其他区域的政绩考评体系，切实建立生态保护与重建的财政支持体制和生态补偿机制。这也是四大主体功能区规划中确保生态脆弱地区提供生态功能区、实现区域协调发展政策的重要内容。

藏区群众已经并将长期承担着保护与重建青藏高原脆弱生态环境的历史重任，而其受益范围不光是当地，还延伸到全国乃至全球。因此，从中央到地方首先应加大对高原的财政转移支付体制。从中央财政来看，国家对“天保工程”拨款采取中央财政转移支付的办法取得了好的效益，但由于财政“分灶吃饭”的体制和高原地区长期的贫困，只能解决生态脆弱贫困地区的一些眼前困难，甚至有些地区不惜付出更大的生态效益为代价，出现生态退化反弹现象，生态环境保护最终没有保障。所以，中央财政应逐年加大对青藏高原转移支付力度，应该说目前是完全有这个能力的。甚至可考虑把青藏高原的生态环境保护纳入国家的财政预算，保证资金投入。从地方财政来看，建议设立横向财政转移支付机制，即在同一江河流域和生态效益经济体系内，因上游封山育林而在生态、建设上受惠的中下游地区，每年从GDP或地方财政中拿出一定比例资金，返给上游地区，专门用于生态建设和产业结构调整，确保优化开发区和重点开发区的可持续发展。

另一方面，根据生态保护所获利益共同享受、成本共同负担的原理，应充分发挥市场机制的作用，形成一个能反映资源稀缺程度的价格形成机制，进一步完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制。如不少学者建议建立“江河源生态环境保护税”和“青藏高原生态环境保护基金”，分别用于江河源生态建设和青藏高原生态环境保护的补偿。

(四)适度进行生态移民

生态移民是一种通过向外输出人口来缓解资源枯竭和保护脆弱生态环境的手段之一。而四大主体功能区划中，对限制开发和禁止开发地区，也要“引导人口逐步自愿平稳有序转移”。所以，适度进行生态移民是青藏高原保护与重建的一条有效途径。根据高原人口分布呈点状分布的特点^[11]，其生态移民应以高原内部流动为主，外部迁移为辅。前者主要是资源相对贫乏或生存环境恶劣的地区，向农业综合开发区、资源重点开发区或生存环境较好的地区，即优化开发和重点开发地区。生态移民应严格遵循政府引导、个人自愿等原则，尽量避免生态移民带来的一些民族问题^[12]。后者主要是外地干部、人才和技术工人等，要与外地产业和技术转移结合起来。如抓住国家实施“天保工程”、保护“三江源”以及自然保护区建设等契机，把居住在生活自然条件恶劣、自然灾害频繁、基本不具备人类生存条件的零散村寨人口，迁移到沿江(指藏区江河沿岸)、沿路(沿公路)、沿坝(自然条件较好的坝)地区，建立百户以上生态移民新村，培育可持续的后续产业，同时推动青藏高原的城镇化进程。

(五)创设土地发展权

根据“十一五”规划纲要的构想，四大主体功能区的建设要实行差异化的区域政策和评价体系，而相应的财政、投资、土地、产业、人口等配套政策并没有出台。就土地政策而言，在限制开发区和禁止开发区都要“实行严格的土地用途管制，严禁生态用地改变用途”。实行严格的土地用途限制，使这些地区的土地所有者不能将这些土地用于能给自身带来最大财产收益的那些土地使用方式。这在本质上限制了土地所有权人的土地发展选择权，却没有相应的土地发展权设置。这就使主体功能定位为提供生态功能区的限制开发区和禁止开发区的建设缺少制度保障。青藏高原生态功能区的建设也不例外。

土地发展权(land development rights)是从土地所有权中分离出来的一项物权，是所有权人将自己拥有的土地变更现有用途而获利的权利，国外广泛用来调节土地利益分配、保护生态环境等^[13]。而在土地发展权缺失的前提下，因政府行使公权中的规划权而使私权益受到侵害的权利当事人，如青藏高原贫困的农牧民，必然通过各种私下的抗争和抵制来争取自己的权利，例如“上有政策，下有对策”等。最终国土空间开发中最脆弱的这部分可能受到伤害，甚至无法恢复，四大主体功能区的战略构想也就只能流于形式，公权行使的效率和公平都将受到影响。所以，建议考虑通过创设土地发展权来补偿土地所有者。

总之，青藏高原生态脆弱区的保护与重建将是一项长期的系统工程。尽管主体功能区建设的构想具有创新性，但理论和实践中还有很多问题尚未明确。如地域辽阔的青藏高原，同一主体功能区内涉及不同的同级行政区，其公共服务究竟应该由谁提供、同级行政区之间应该以怎样的比例、以怎样的方式来提供主体功能区公共服务供给等等^[14]，这些都有待于进一步的明确和细化。

［原载《西南民族大学学报》(人文社科版)，2008年第4期］

【注释】

[1]李振京、冯冰、郭冠男:《主体功能区建设的理论、实践综述》，载《中国经贸导刊》2007年第7期，第18～20页。

[2]赵跃龙、张玲娟:《脆弱生态环境定量评价方法的研究》，载《地理科学进展》1998年第1期，第67～72页。

[3]赵跃龙、刘燕华:《中国脆弱生态环境分布及其与贫困的关系研究》，载《地球科学进展》1996年第3期，第245～251页。

[4]赵跃龙、张玲娟:《脆弱生态环境定量评价方法的研究》，载《地理科学进展》1998年第1期，第67～72页。

[5]吴绍洪、尹云鹤、郑度、杨勤业:《青藏高原近30年气候变化趋势》，载《地理学报》2005年第1期，第3～11页。

[6]洛桑·灵智多杰:《青藏高原水资源的保护与利用》，载《资源科学》2005年第2期，第23～27页。

[7]马生林:《青藏高原生物多样性保护研究》，载《青海民族学院学报》(社会科学版)2004年第4期，第76～78页。

[8]谢高地、鲁春霞、冷允法、郑度、李双成:《青藏高原生态资源的价值评估》，载《自然资源学报》2003年第2期，第189～196页。

[9]洛桑·灵智多杰:《青藏高原水资源的保护与利用》，载《资源科学》2005年第2期，第23～27页。

[10]梁武湖、王黎、马光文:《生态脆弱地区水电的可持续开发》，载《资源开发与市场》2005年第1期，第22～24页。

[11]廖顺宝、孙九林:《青藏高原人口分布与环境关系的定量研究》，载《中国人口·资源与环境》2003年第3期，第62～67页。

[12]杨维军:《西部民族地区生态移民发展对策研究》，载《西北第二民族学院学报》(哲学社会版)2005年第4期，第5～12页。

[13]王永莉:《国内土地发展权研究综述》，载《中国土地科学》2007年第3期，第69～73页。

[14]邓玲、杜黎明:《主体功能区建设的区域协调功能研究》，载《经济学家》2006年第4期，第60～64页。