甘肃省区域功能定位对人口及分布的影响

甘肃省区域功能定位对人口及分布的影响_甘肃省第六次全国人口普查研究成果汇编

2006年国家“十一五”规划纲要中明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”

根据《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》要求，主体功能区的规划，必须统筹考虑以下因素：

一是资源环境承载能力。即在自然生态环境不受危害并维系良好生态系统的前提下，特定区域的资源禀赋和环境容量所能承载的经济规模和人口规模。主要包括：水、土地等资源的丰裕程度，水和大气等的环境容量，水土流失和沙漠化等的生态敏感性，生物多样性和水源涵养等的生态重要性，地质、地震、气候、风暴潮等自然灾害频发程度等。

二是现有开发密度。主要指特定区域工业化、城镇化的程度，包括土地资源、水资源开发强度等。

三是发展潜力。即基于一定资源环境承载能力，特定区域的潜在发展能力，包括经济社会发展基础、科技教育水平、区位条件、历史和民族等地缘因素，以及国家和地区的战略取向等。

可以看出，主体功能区的规划，是要真正做到人与自然、社会与经济的全面协调和可持续发展。因此，无论哪种主体功能区，都必须以科学合理的人口分布为基础，脱离符合实际的科学的人口分布规划，主体功能区便成了无源之水、无本之木。

为了科学把握制约人口分布的自然条件、资源环境、经济社会及人文条件，开展人口发展功能区工作，科学制定不同类型区的人口发展规划和政策，引导人口有序流动和分布。国家人口计生委“生态屏障、功能区划与人口发展”课题组，从2005年启动了人口发展功能区规划工作，到2008年4月下发《关于开展人口发展功能区编制工作的指导意见》（以下简称“指导意见”），在促进人口、资源、环境与经济、社会协调发展方面开展了深入的研究。《指导意见》指出，以县域为基本单元，系统评价不同地区人口发展的资源环境基础和经济社会条件，可将全国划分为人口限制区、人口疏散（收缩）区、人口稳定区、人口聚集区四类人口发展功能区。人口限制区主要是自然环境不适宜人类常年生活和居住的地区；人口疏散（收缩）区大部分是国家生态屏障地区和国家重点扶贫县集中分布地区；人口稳定区发展潜力不大，对区外人口吸纳能力不高，人口规模有待稳定；人口集聚区是我国未来人口和产业的主要集聚区。

人口发展功能区规划的编制，是推进形成全国主体功能区的一项基础性工作，是统筹解决人口问题的重要举措，这对于实现科学发展、和谐发展，全面建设小康社会，具有十分重要的意义。

一、甘肃省区域功能定位

甘肃是古代“丝绸之路”的咽喉要道，是西北边陲联系西南、中东部的大通道，在国家“四纵四横”铁路和“五纵七横”公路国道主干线建设中占有重要位置，是国家重要的交通枢纽、邮电通讯枢纽和能源运输大通道。甘肃是黄河、长江的重要水源补给区和生态功能区，是西北乃至全国的重要生态安全屏障。甘肃是一个多民族聚居的地区，有少数民族54个，各少数民族人口为2410498人，占9.43%，其中，东乡族、裕固族、保安族是甘肃特有的少数民族。

（一）国扶四十七条对甘肃的战略定位

2010年，国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）从甘肃比较优势和经济社会发展的基础和条件出发，确定甘肃发展的战略定位是：连接欧亚大陆桥的战略通道和沟通西南、西北的交通枢纽，西北乃至全国的重要生态安全屏障，全国重要的新能源基地、有色冶金新材料基地和特色农产品生产与加工基地，中华民族重要的文化资源宝库，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的示范区。

这一定位明确了甘肃省在构建西部交通枢纽和生态屏障中的战略地位和作用，指明了现代产业体系的发展方向，赋予了甘肃省在促进社会和谐，推动民族事业发展中承担的重大使命。既对甘肃省经济社会发展提出了新的更高要求，也进一步明确了甘肃省在全国区域经济发展大局中的重要战略地位，充分体现了中央对甘肃省发展的高度重视和寄予的期望。

（二）甘肃省区域发展战略

围绕国务院《若干意见》精神和要求，依据所处的区位、资源和产业优势，甘肃省“十二五”规划中明确提出了“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的区域发展战略。

中心带动：加快兰白核心经济区建设，在全省经济社会发展中发挥“中心带动”辐射作用；

两翼齐飞：打造河西新能源及新能源装备制造基地，整体提升有色金属新材料、钢铁、化工等支柱产业的水平，建立循环经济试验示范基地；东翼以平凉、庆阳、天水为主，辐射陇南，整体纳入关中———天水经济区，重点打造陇东新能源化工基地、装备制造和农产品加工基地；

组团发展：充分发挥各地比较优势，支持甘南、临夏、定西、陇南“两州两市”加快特色产业发展和集中连片扶贫攻坚，支持张掖、武威等河西绿色经济区和金昌、白银等为重点的循环经济区建设，促进各具特色的区域“组团发展”；

整体推进：实现经济与社会、城市与农村、人与自然和区域之间的统筹协调发展，实现全省经济社会发展的新跨越。

围绕上述发展战略规划，今后甘肃省将着力构建“六大片区”为主体的工业化城市化战略格局、“一带三区”为主体的农业战略格局和“三屏四区”为主体的生态安全战略格局。

二、甘肃省人口功能区的划分

人口发展功能区规划工作主要包括人口发展的基础评价、人口发展功能区划分、配套政策研究等。其中人口发展功能区的基础评价主要内容有：人居环境自然适宜性评价、资源环境的人口承载力评价、物质积累基础与人文发展水平评价、开发密度与发展潜力评价；人口发展功能区的划分则根据基础评价的结果，统筹考虑国家战略意图，将全国划分为四类人口发展功能区:人口限制区、人口疏散／收缩区、人口稳定区和人口聚集区。

（一）划分依据

人口发展功能分区的指标体系涉及5个主要指标、24个辅助指标和120多个基础指标（见表1）。

表1　人口发展功能分区指标体系

按照国家人口发展功能区的技术要求和规范，人口发展功能区可以从以下五个方面的标准去划分：

1.人居环境适宜性：从人居环境适宜性标准来看，甘肃省有43%以上的土地面积（近20万km2）处于临界适宜地区，比较适宜地区不到1/4；而目前居住的人口数量在上述两类地区分别占0.16%和近90%。这就意味着在不到1/4面积的比较适宜人类居住的地区容纳90%以上的人口（见表2）。

表2　甘肃省人居环境适宜性面积和目前居住的人口数量、比例

2.土地资源承载力标准：从土地资源承载力来看，甘肃省有57.47%的县（50个）、40.39%的土地面积（18.68万km2）、66.28%的人口（近1700万）处于土地资源超载地区（见表3）。由于这些区域的经济规模和人口规模超过了资源和环境的容量，已经严重影响自然资源的可持续利用和生态环境的保护，难以维系生态系统的基本平衡。

表3　甘肃省土地资源承载力相关数据

3.水资源承载力标准：从水资源承载力来看，甘肃省52.87%的县、46.72%的土地面积和65.54%的人口处于水资源超载地区，其中相当一部分处于严重超载地区（见表4），是一个水资源严重短缺的内陆省份。

表4　甘肃省水资源承载力相关数据

4.物质积累基础标准：从物质积累基础即人口发展的社会经济条件来看，甘肃省有64.37%的县、76.3%的土地面积和近50%的人口处于中下水平和低水平（见表5），人口发展的社会经济条件较差。

表5　甘肃省物质积累基础相关数据

5.人类发展水平：从人类发展水平来看，甘肃省有88.51%的县、66%以上的土地面积和86.63%的人口处于中下水平和低水平（见表6），而处于高水平的县、土地面积和人口分别只有1.15%、0.35%和8.47%；处于中上水平的县、土地面积和人口也分别只有10.34%、33.04%和不到4.90%。

表6　甘肃省人类发展水平相关数据

（二）甘肃省人口功能区的科学划分

综合以上技术指标划分的人口发展功能区划，我们可以看出，由于生态问题突出，资源环境压力巨大，物质积累和社会经济条件差以及人类发展水平低。从总体上看，甘肃许多地方不适合大规模的开发和集聚经济与人口，资源环境难以承担起大规模的推进工业化和城镇化的压力。

但是我们必须看到，甘肃由于特殊的生态、经济地理区位，无论是自然条件还是民族、文化等因素在我国西部都具有明显的过渡带性质，地缘政治地位十分重要。蒙、藏、回、维、汉等多民族杂居的人口特征，使甘肃在维护我国西部地区的民族团结、社会稳定、国防安全保障方面发挥着独特作用。在西部与中东部地区的联系以及在向西开放、加强同中亚各国的文化和经贸往来上也具有其他地区不可替代的重要作用。省会兰州作为我国陆路交通的核心枢纽，联结着兰州以西360万km2的国土。西陇海－兰新线，包兰－青藏线，以及在建的兰渝线，都使得兰州成为进出青海、西藏、新疆的必经之地，也是联结西北、西南地区的通道。也就是说，甘肃在我国具有重要的政治、军事、经济和文化通道的功能。

甘肃也是我国西北地区的重要产业基地，在石油冶炼、石油化工、有色冶金、钢铁等方面形成了较强的生产能力和基础，在新能源、新材料生产方面具有优势。部分农副产品也具有重要地位，加工潜力较大。同时甘肃又是西部欠发达的省区，经济总量小，社会发展滞后，人民生活水平低。其经济力量的单薄与其主体功能是不相适应的。

有鉴于此，我们参考了有关方面对甘肃省主体功能区和人口发展功能区的划分，结合甘肃的实际，初步将甘肃省人口发展功能区划分如表7和图1。从不同类型区占地面积来看，疏散区为甘肃省人口发展功能分区的主要组成部分，土地面积接近16.59万平方公里，约占全省的35.87%；其次是限制区，土地面积约14.6087万平方公里，占全省的31.58%；甘肃省人口集聚区占地面积最小，土地面积约5.62万平方公里，占全省的12.15%。

表7　甘肃省人口发展功能分区主要指标统计

图1　甘肃省人口功能区分布图

1.人口限制区：如表8所示，甘肃省人口限制区主要集中分布在酒泉市和张掖市，其中酒泉市有阿克塞、瓜州等3个县，张掖市有肃南裕固族自治县1个县。上述地区基本上是自然保护区和不适合人类居住的荒漠化地区，其战略重点是建设国家生态屏障、提供全国性与区域性生态服务。人口限制区的4个县人口自然密度约为1.42人／平方公里，是全省平均水平的3%，人均GDP达3.85万元，是全省平均水平的2.33倍，综合经济密度为0.26人／万元，处于全省较高水平。

表8　甘肃省人口限制区分布情况表

2.人口疏散区：如表9所示，甘肃省人口疏散区主要集中分布在定西、临夏、陇南市等10个市州，覆盖多达40个县（区），其中定西市的人口疏散区最多（7个），其次是陇南市和临夏州，各有6个县（区）。上述地区地处人居环境临界适宜或一般适宜地区，资源环境承载力临界超载或超载，物质积累基础和人文发展程度处于中等以下水平，人口与产业相对分散，城镇化水平不高,人口与资源、环境、经济、社会关系相对失衡。这类地区的战略重点是建设国家生态屏障、缓解人与自然的尖锐矛盾。

这40个县（区）的人口自然密度约为73.78人／平方公里，是全省平均水平的1.33倍，人均GDP仅为0.70万元，是全省平均水平的42%，综合经济密度为1.43人／万元，明显低于全省平均水平。

表9　甘肃省人口疏散区分布情况表

3.人口稳定区：如表10所示，甘肃省人口稳定区主要集中分布在河西的张掖、金昌、武威、酒泉及陇东的平凉、庆阳等10个市州，涉及20个县（区）单元，其中张掖市、平凉市、庆阳市、陇南市、甘南州的人口稳定区较多。这些县（区）地处人居环境适宜地区，资源环境承载力临界超载，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口与产业集聚，城镇化水平较高，人口与资源环境基本协调，但潜力有限。这类地区的战略重点是提高人口城镇化质量、实现经济持续增长。

这20个县（区）的人口自然密度约为37.92人/平方公里，是全省平均水平的69%，人均GDP达1.63万元，与全省平均水平几乎一致，综合经济密度为0.61人/万元，近似等于全省平均水平0.64人/万元。

表10　甘肃省人口稳定区分布情况表

4.人口聚集区：如表11所示，甘肃省人口聚集区主要集中分布在兰州、白银、金昌等11个市州，涵盖23个县（区），以兰州市居多（8个），其次是白银市（3个）。这些地区地处人居环境比较适宜或高度适宜地区，资源环境承载力平衡有余，物质积累基础和人文发展程度处于中等以上水平，人口与产业集聚，城镇化水平较高。该类地区具有一定的人口发展潜力。这类地区的战略重点是提高人口密度、实现又好又快发展。

这23个县（区）的人口自然密度约为169.96人/平方公里，是全省平均水平的将近3倍，人均GDP达2.6万元，是全省平均水平的1.58倍，综合经济密度为0.38人/万元，高于全省平均水平。

表11　甘肃省人口聚集区分布情况表

三、甘肃省人口分布特征

（一）甘肃省五、六普分县（区）人口空间分布

表12　甘肃省分县区人口分布表

续表

由表12可以看出，根据2010年第六次人口普查结果，甘肃省目前总人口为25575254人，与2000年第五次人口普查的25121191人相比，10年增长了454063人，增长率为1.81%，年均增长0.18%。从人口数量变化情况来看，第六次人口普查与第五次人口普查相比，兰州、嘉峪关等8个市、州人口处于增长态势，其中嘉峪关、兰州和酒泉3市人口增长率居前三位，嘉峪关人口增长率高达45.3%，平凉市人口增长最为缓慢，十年增长率约为0.1%；庆阳、张掖等6个市、州人口有所下降，降幅列前三位的分别是庆阳（－8.65%）、定西（－4.29%）、张掖（－4.16%）。

其次，甘肃省87个县区人口自然密度和综合经济密度也极不平衡（详见表13和图2、图3）。根据六普数据测算，全省平均人口自然密度为55.2924人/平方公里，人口综合经济密度为0.6392人/万元GDP。县区单元中，人口自然密度居前三位的分别是兰州市城关区（5812.4773 人/平方公里）、安宁区（3483.5778人/平方公里）、临夏州临夏市（3099.5596人/平方公里）；人口自然密度居后三位的分别是酒泉市肃北县（0.2246人/平方公里）、阿克塞县（0.3358人/平方公里）以及张掖市的肃南县（1.4088人/平方公里），位居第一的兰州市城关区人口自然密度约为位居末位的肃北县26000倍，差距巨大；从人口综合经济密度来看，位居前三位的县区分别是酒泉市肃北县（0.0773人/万元GDP）、嘉峪关市（0.1261人/万元GDP）、金昌市金川区（0.1347人/万元GDP）,位居后三位的分别是临夏州的东乡县（3.5832人/万元GDP）、积石山县（3.3962人/万元GDP）以及陇南市的礼县（2.8010人/万元GDP）。

表13　甘肃省六普分县区人口自然密度和综合经济密度表

续表

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图2　甘肃省人口自然密度分布图

图3　甘肃省人口综合经济密度分布图

（二）甘肃省五、六普各人口功能区分县（区）人口数量变化情况

1.人口限制区人口变化

由表14可以看出，属于人口限制区的4个县中，仅有肃南县人口减少，其他3个县人口不减反增，而且增幅较大，瓜州县的人口10年增加近50%。

表14　甘肃省人口限制区人口变化情况表

2.人口疏散区人口变化

表15表明，处于人口疏散区的40个县（区）单元中，2010年人口与2000年相比，有22个县（区）人口在收缩，其中天祝（－21.03%）、通渭（－19.23%）、庆城（－17.88%）等县人口有较大幅度减少，而另外18个县（区）人口仍有不同程度的增加。

表15　甘肃省人口疏散区人口变化情况表

续表

3.人口稳定区人口变化

从表16可以看出，甘肃省人口稳定区人口10年来人口波动明显，其中临夏市、合作市、玛曲县、碌曲县人口增幅较大，民勤、玉门、镇原等地人口则有明显减少。

表16　甘肃省人口稳定区人口变化情况表

续表

4.人口聚集区人口变化

表17显示，甘肃省人口聚集区10年来人口增长较快，其中兰州市城关区、安宁区、嘉峪关市、肃州区、西峰区、金川区等地人口增幅明显，人口集聚功能逐步显现，但也有部分县区人口仍在减少。

表17　甘肃省人口聚集区人口变化情况表

四、甘肃省促进人口发展功能区形成的政策目标与思路

人口发展功能区的形成，必须要有强有力的政策支持和保证，而且必须是在统筹考虑包括生育、迁移、就业、教育、医疗卫生、社会保障、住房保障等在内的人口政策，以及与人口合理分布相关的投资、财税、土地、产业、环境保护、社会管理、区域协作等方面的一系列政策形成体系，才能有效地引导和促进人口发展功能区的形成。同时，由于我国各地区情况千差万别，在国家统一政策的前提下，各地区必须灵活运用并制定适合自己区域的具体实施方案和配套政策及体系。通过制定和实施差别化的政策，营造不同人口发展功能区间的位势差，发挥市场对人力资源配置的基础性作用，引导人口有序流动和合理分布。

甘肃省促进人口发展功能区形成的政策目标，是在科学界定人口发展功能区的前提下，通过人口聚集区和稳定区的建设，引导人口合理分布，实现人口与资源环境的协调发展。

为此，我们认为促进人口发展功能区形成的政策思路应当包括以下几个方面：

（一）通过财政转移支付，实现人口与资源、环境的协调发展与合理布局

1.中央财政和省级财政应建立专项资金，支持和鼓励人口限制区和人口疏散（收缩）区的生态移民、人口外迁，以使得当地的人口承载量能够限制在承载限度之内

目前，我省人口限制区和人口疏散（收缩）区有大量人口需要通过生态移民和人口外迁降低承载量，但是这必须是在群众自愿的基础上的人口迁移。而只有各级财政有专项经费，支持和鼓励人口迁移，使得外迁群众在自愿又有能力的情况下外迁。同时，政府通过财政转移支付为人口聚集区和部分人口稳定区接纳迁入人口准备条件，比如住房补贴、就业培训等。政府也可以引导企业接纳移民进行产业开发，利用社会资源，通过市场机制疏散和迁移人口。

就目前甘肃省的财政状况来看，省级财政难以负担生态移民和人口外迁的资金，必须通过中央财政的转移支付解决。

2.科学估算人口限制区居民保护生态的成本，建立生态补偿机制，通过财政转移支付，提高限制区合理承载人口的生活和生产水平

目前甘肃省人口限制区20多万人口大多数生活在自然保护区以内，仍然过着“靠山吃山”的原生态生活。政府没有建立有效的生态保护机制和生态补偿机制，也缺乏必要的资金组织超载人口的外迁，更没有系统全面考虑提高限制区合理承载人口的生活和生产水平。因此，中央财政在通过专项转移支付资金，保证限制区超载人口能够尽快迁移的同时，建立生态补偿机制，提高限制区合理承载人口的生活和生产水平。可以按照增加生态效益的成本对当地居民实行补贴，同时通过培训，使合理承载人口具备相应的能力、素质，以承担维护保护区生态和环境的功能、相应的管护职能以及从事接待外来旅游观光等适度经济经营活动。

（二）增加对集聚区和稳定区公共事业的投入，提高人口吸纳能力

1.大幅度增加兰白经济圈内人口聚集区的公共事业费投入，特别要加快建设以国家级兰州新区为标志的重点开发区和人口聚集区

兰白经济圈位于西陇海—兰新经济带和黄河上游经济带的交汇处，是西北地区的交通、通讯、物流和经济等的核心地区之一。经过多年来的开发与建设，初步形成了以石油化工、有色冶金、机械制造、电子仪器、生物医药及医疗器械、新能源材料、轻纺、建材为主体的工业体系，成为黄河上游最大的产业聚集区和西部重要的原材料工业基地。但是兰州市由于地形限制，人口、产业高度密集，城市竞争力的不强，区位优势没有得到充分地发挥。白银市随着矿产资源的枯竭，城市经济急需转型。

兰白城市周边地区由于邻近全省中心城市，交通等基础设施相对比较完善，还有若干小城镇，人口素质也较高，又有比较稳定的农业基础，为甘肃工业化和城市化的推进提供了保证，也具有进一步吸引人口和产业聚集的条件，是甘肃最具有重点开发价值的地区。

目前由于总体上地方经济落后，城镇基础设施严重不足，公共事业不发达，区域内3万多km2的面积只容纳了的400多万人口。如果国家和省级财政集中力量，加大基础设施力度，增加公共事业经费投入，这一区域可逐步形成较大都市圈，可容纳甘肃省人口的35%左右（2010年集聚区内人口约474万，占全省的为18.5%）。

特别值得指出的是今年8月，国务院以国函【2012】104号文件印发了《国务院关于同意设立兰州新区的批复》，兰州新区成为继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区之后，国务院批复的第五个国家级新区，也是西北地区的第一个国家级新区。兰州新区无疑是甘肃最重要的重点开发区和人口集聚区。新区的建设和发展，已经上升到国家战略层面。

因此，进一步加强对这一区域的投入，增加基础设施建设强度，特别要构建快速便捷的立体交通网络，发挥交通枢纽的功能。要科学规划土地利用，大力保证国家重点建设项目用地，搞好城镇内部挖潜改造；加快城市国有土地有偿出让转让的步伐，提高土地利用效率。为促进人口和产业的进一步集中，要增加绿地和休闲娱乐用地，增加绿色空间，改善人居环境，配套各种生活服务设施，提高对生活垃圾、污水的处理能力。努力改善商务区、文化教育、行政办公区域的条件。

2.加大投入，集中建设天水重点开发区和人口聚集区。带动整个陇东南地区的人口聚集和经济发展

关中—天水经济区是国家主体功能区规划中的国家级重点开发区之一。天水作为重点开发区是甘肃的东大门，是西陇海兰新线经济带甘肃段的重要组成部分，也是甘肃人口和城镇较多的区域之一，社会经济基础良好。因此，这一地区具有加快工业化和城镇化、吸纳限制区和疏散区人口的基本条件。天水－成徽（成县、徽县）区域也是甘肃省十二五规划中工业化城市化战略格局中的“六大片区”之一，是人口功能划分的人口集聚区和稳定区。

为了实现上述定位与目标，必须依靠国家和省级特殊政策的支持，加大对这一地区的财政投入，解决公共事业不发达、基础设施不足的问题；通过加强教育、培训提升人力资本水平；通过市场机制，引导外来资金，加快区域发展，使这一区域容纳的人口由目前的6.5%左右增加到10%左右。

3.建设陇东重点开发区和人口聚集区，吸引子午岭林区（禁止开发区）和黄土高原丘陵沟壑区（限制开发区）的人口向城镇集中

陇东重点开发区和人口聚集区包括崆峒区、华亭县、西峰区。属陇东黄土高原沟壑区，气候暖温，土层深厚，水热条件与土地资源匹配良好，农业生产水平较高，也有能源、矿产和水土资源方面的优势。平凉－庆阳为主体的组团式工业化城市化发展战略布局不仅是甘肃省十二五规划中的又一片区，同时也已经被国务院纳入《陕甘宁革命老区振兴规划》，是未来国家能源化工基地和黄土高原生态文化名城。

工业化和城市化必然带来人口的集聚，陇东作为人口聚集区，在积极参与关中———天水经济区的区域分工，承接产业转移的同时，也必然吸引子午岭林区（禁止开发区）和黄土丘陵沟壑区（限制开发区）的人口向城镇集中。这一人口聚集区未来将容纳的人口由目前的约4%增加到8%左右。

4.建设以金武、张掖、酒嘉为主的河西走廊重点开发区和人口聚集区，吸纳河西地区的人口聚集

河西走廊是甘肃省经济较发达的地区，是国家商品粮基地，也是甘肃省重要的工业基地。河西走廊重点开发区和人口聚集区主要集中在三个区域：金（金昌）武（凉州）、张掖（肃州区和临泽县）、酒（酒泉市肃州区）嘉（嘉峪关市）地区。

金武区域中，凉州区的农业综合生产能力较强，农副产品加工已形成了酒类酿造、玉米淀粉、调味品加工、小麦面粉饲料加工、亚麻纺织以及农机制造、建筑建材等支柱产业，食品工业已成为地方工业的主体。金川区镍矿储量丰富，生产规模巨大，是我国有色金属工业最重要的基地之一。这一区域存在的根本问题是水资源短缺。石羊河流域的上下游之间和产业部门之间用水矛盾突出。目前已建成“民勤调水工程”和“引硫济金工程”，未来南水北调西线工程的建设，有望从根本上解决水资源短缺的问题。

张掖重点开发区和人口聚集区，位于河西走廊中段。这里地处黑河中游，灌溉水源充足，土地利用集约化程度高，是全国重点粮食、瓜菜和制种基地。农业综合生产能力较强。工业经济稳步发展，形成了农副产品加工、冶金电力、建筑建材、医药化工等优势企业群体。地方工业特色明显，集团经营初具规模。这里人口密度高于酒嘉地区，但低于石羊河中游。将中部绿洲、城区以及交通沿线划为重点开发区人口聚集区；北部一线和祁连山自然保护区中的缓冲区为限制开发区；东大山为禁止开发区。在水资源保证程度低的绿洲边缘地区仍需要限制开发，把人类活动限制在适当的范围内。

酒嘉重点开发区和人口聚集区位于河西走廊西段，祁连山脉与合黎山脉南北相对，中间形成了著名的酒泉盆地，地形开阔平坦。盆地内戈壁、绿洲、河流相互交织，属于内陆河流域典型的戈壁绿洲景观地区。该区绿洲连片集中，灌溉便利，土地开发历史悠久，地广人稀，农业生产水平高。工业基础较好，已形成冶金、化工、电力、建筑建材、机械、矿业采掘、农副产品加工等产业部门，酒泉钢铁公司是这里最大的企业，也是我国最重要的风电基地之一。境内名胜古迹富集，珍稀文物众多。交通运输方便快捷，基础设施配套相对完善。周边与敦煌莫高窟、玉门油田、四零四厂、酒泉卫星发射中心相邻，被誉为西陇海兰新线经济带上的“金三角”，区位独特，土地广阔，水资源的约束小，具有重点开发的优势。

酒嘉地区具备承接外来产业转移和吸纳祁连山地等自然保护区以及周边农业地区人口转移的条件。

河西走廊重点开发区和人口聚集区的建设，对促进甘肃省形成人口的合理分布、人口与资源环境协调发展的格局有重要意义。通过国家和省级财政对基础设施、公共事业的大力投入，改善人居环境，这里将吸纳甘肃省15%以上的人口（2010年人口为254万，占全省人口的9.93%）。

总的来看，甘肃省由于大部分地区生态环境不佳，适宜人类居住的地区有限，因此必须尽可能地使人口集中在经济相对发达、自然条件相对较好的地区，形成人口聚集区。根据以上初步的思路与设想，甘肃人口聚集区的人口由目前的37.33%（2010年六普数据）提升到70%以上。这就意味着未来在12.15%的土地面积上集中甘肃70%以上的人口。这样才能够最大限度地使生态脆弱地区得到更好的保护。

未来加快实现这一目标，国家必须通过多种方式，如：专项资金、生态补偿、贴息贷款等增加对这些人口集聚区和稳定区的公共事业的投入，加快区内公共设施的发展，提高人口吸纳能力。

（三）促进人口发展功能区形成的具体政策措施设想

1.政府应积极支持和鼓励有能力和愿意迁移到外省的农村贫困地区人口迁移就业

由于甘肃省超载人口数量大，生存环境差，就业难度大，因此政府应当积极支持和鼓励人口外迁，对有迁移意愿的，政府除给予一切方便以外，应给予路费和安家补贴。为了从制度上保证这一政策的实施，政府应出台相应文件，建立专项补贴基金。

2.彻底改革本省人口聚集区和稳定区的户籍制度，支持和鼓励农民向这些地区迁移

目前，我国二元分割的户籍制度已经有了一些改革，甘肃省也是如此。但是户籍制度仍然是束缚农民进城的一道门槛。比如：规定要有自己的住房，要有固定的工作，在本城市居住满某年等等。应该彻底改革户籍制度，放开人口聚集区和部分稳定区的入户限制，鼓励人口向人口聚集区和稳定区集中。彻底解除附加在户籍上的社会福利待遇，改变对本地人口和外来人口所有区别政策。

3.改革现行的义务教育和高中、职业学校和高等学校招生、分配制度，真正实现教育公平

首先，在九年制义务教育阶段，废除一切差别待遇，在人口聚集区和稳定区的中小学校要对本地户口和外地户口、农村户口的学生一视同仁，免收学杂费、赞助费、借读费等。要均衡义务教育阶段的学校师资配备，彻底根除由于学校教学质量参差不齐而产生的择校现象。由此而产生的城市学校拥挤要通过政府财政经费扩建、新建学校解决。

其次、高中和职业学校要改变按照户口招生的制度，应对所有有上学要求的青年敞开大门。政府要下大力气解决目前城市高中阶段教育资源严重短缺的现象，根据城市化进程中适龄人口的预测，增加经费，增加学校，保证由于城市化带来的适龄人口的进一步求学需求。

第三、高校在招生中应多考虑人口聚集区和稳定区的招生问题，在毕业分配时，取消由于一次就业未落实而将户口发到原入学地区的做法，根据学生意愿自由迁转户口。

4.增加就业岗位，消除就业歧视，加强就业培训，保证工人的合法权益

首先、人口聚集区要通过经济发展，创造更多的就业机会；通过改进公共服务，使得流入的人口，特别是从限制区和疏散区流入的人口能够稳定下来。

其次，进一步完善劳动力市场建设，促进劳动力在人口聚集区和稳定区内部以及相互之间的充分流动，增加劳动就业机会。

第三、消除就业歧视，使进城的农民工能够和城市户口的就业者享受同样的待遇，使农民工尽快适应城市生活，尽快转变成一个产业工人和完全的市民。

第四、加强就业培训，提高劳动者的技能，增加就业机会。这项工作不仅要在人口限制区和人口疏散区进行，主要由政府组织，而且在人口聚集区和稳定区进行，政府、企业和社会团体共同参与，全面提高劳动者的技能。

第五、严格执行新的《劳动合同法》，保证所有在企业就业的工人的合法权益。

5.改革住房制度，增加廉租房的建设，让所有进入人口聚集区和稳定区的人都能够有房住，住得起房

目前，影响我国人口合理流动和分布的重要障碍之一是住房问题，由于各城市住房价格过高，即使城里的工薪阶层也以承受，对于刚进城的农民工来说，要买房简直是天方夜谭。政府应修建大量廉租房，解决低收入阶层的住房问题，同时也为吸纳迁移人口准备起码的生活条件。

6.进一步完善社会保障制度，为农民工转变成为市民准备条件

目前，社会保障制度的缺失和不完善是影响农民工进城和人口合理流动和分布的重要障碍。没有统一的社会保障制度，许多中小企业不给农民工缴纳养老、医疗、失业、工伤等社会保险金，或者社保不能够在全国流动，严重影响了农民工在城市定居，也影响了人口的合理分布。改革和完善社会保障制度，已刻不容缓。

总之，促进人口功能区的形成，政府要发挥改变制度、创造环境、积极引导的作用，政府要通过一系列政策，并且加大财政投入，创造条件，引导人口合理分布。

课题承担单位：兰州大学经济学院西北人口研究所

课题负责人：郭志仪　兰州大学西北人口研究所教授、博导

课题组成员：刘志远　甘肃农业大学经济管理学院讲师

　　　　　　　　　　兰州大学经济学院博士研究生

　　　　　　周　韬　兰州大学经济学院博士研究生

　　　　　　吴　祯　兰州大学经济学院博士研究生

参考文献：

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［2］国务院办公厅《关于进一步支持甘肃经济社会发展的若干意见》（国办发〔2010〕29号）；

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