全球法定存款准备金制度的演变及对中国的启示

全球法定存款准备金制度的演变及对中国的启示_纪念中国社会科学院建院三十周年学术论文集·金融研究所卷

全球法定存款准备金制度的演变及对中国的启示

彭兴韵

法定存款准备金制度是现代中央银行体系下对商业银行最重要的管制措施之一。它主要包括以下五个方面的内容:①被要求缴纳法定存款准备金的机构范围。②准备金基数，即哪些负债项目应该缴纳法定准备金。③哪些资产可以充当法定准备金。④法定准备金比率的高低。⑤计算准备金和缴纳法定准备金的时间。法定存款准备金制度是在中央银行体制下建立起来的，而且也在随着历史的发展而不断地变化。本文的目的就在于，对全球法定准备金制度的演变进行总结和分析。本文共分四个部分:第一部分重点分析了美国法定存款准备金制度的演变;第二部分则介绍了欧盟和日本的法定存款准备金制度;第三部分则介绍了通货膨胀目标制国家的法定存款准备金制度;最后分析全球法定存款准备金制度的演变及对中国货币调控机制改革的启示。

一、美国存款准备金制度的历史与变革

世界上是美国最早以法律形式规定商业银行向中央银行缴纳存款准备金，也有着全球最完善的中央银行体系。美国的法定存款准备金制度是从银行券的准备金制度演变而来的，因此，我们在分析美国的法定存款准备金制度时，也不得不从美国的银行券准备金说起。

在美国，商业银行最初是由各州特许的，法律并不要求它们保留一定的存款准备金，也不必为其发行的银行券提取准备金。那时，由于没有国家通货，银行券就普遍被用做交换的媒介。然而，由于赎回银行券的交易成本较高，对发行者清偿能力的信息不充分，银行券只局限在较小的地域范围内流通。在19世纪20年代早期，纽约和新英格兰的银行就达成了自愿赎回安排，如果甲银行在乙银行保存有足够的贵金属存款(黄金或其等价物)，则乙银行就同意以平价赎回甲银行发行的银行券。这一制度安排，极大地促进了银行券的流通范围。本质上，这些存款就是早期的法定准备金。继纽约和新英格兰之后，其他一些州开始要求银行为它们发行的银行券保留一定的准备金，有些州甚至还要求它们的银行为存款提取相应的准备金。这就是最早的法定存款准备金。但是，在1861年内战爆发前，大多数州还是没有从立法上要求提取法定准备金(Board of Governors of Federal Reserve System，1938)。

1863年，美国通过了《国民银行法》，第一次在全国建立了法定准备金制度。该法案为国家特许的银行创立了一个组织上的网络，使得这些银行发行的银行券可以更容易地在全国范围内流通。但是，银行为了得到这一特许，必须对发行的银行券和吸收的存款都提取25%的准备金。虽然在“赎回”城市的银行持有的准备金必须是十足的“法定”货币(贵金属货币(specie)或绿背)，不在“赎回”城市的银行持有的准备资产中，可以有60%存放于赎回城市的银行获取利息。法定准备金保证了国民银行券的流动性，它提高了银行券作为交易媒介在全国流通的可接受性。由于法定存款准备金制度加强了存款的可兑换性，存款作用得到了扩张，它不仅仅作为储蓄的主要手段，而且还在很多交易中成了人们乐于接受的交换媒介。

19世纪末和20世纪初，一系列的银行挤兑和金融恐慌使人们清醒地认识到，对于整个银行体系而言，法定准备金并不能真的保证存款的完全可兑换性。事实上，在金融恐慌期间，法定准备金在提供流动性方面是无所作为的，因为对于既定的准备额，它不能同时既满足客户对现金的需求又满足法定准备金要求。1913年的《联邦储备法》创立了联邦储备银行，该法要求联储的成员银行对不同的存款提取不同的准备金，中心储备城市银行对活期存款提取18%的准备金，储备城市银行提取15%的准备金，乡村银行提取12%的准备金。此外，所有成员银行的定期存款提取的法定准备金比率都为5%。然而，中心储备城市之外的成员银行不允许将其在中心储备城市银行的生息资产作为准备金。而且，从1917年起，成员银行也不能将库存现金用作法定准备，它们的所有法定准备金都只能是在联邦储备银行的存款，这些存款也没有利息收益。因此，成员银行比非成员银行，尤其是那些不在中心储备城市的银行而言，它们缴纳法定准备金的利息损失要多得多。为了减少较高的法定准备金给这些银行带来的损失，1917年便将这三类成员银行活期存款的法定准备金比率分别下调到了13%、10%和7%;将所有成员银行的定期存款法定准备金比率从5%下调到了3%。

从20世纪30年代开始，联储开始对准备金的作用进行重新审视，到1931年，联储正式放弃了准备金是存款必须的、有效的流动性来源的观点，转而认为，法定准备金更多的是影响银行信贷扩张的一个手段，可以通过调整法定存款准备金比率来调节信用状况。1935年，《银行法》赋予了联邦储备银行要求商业银行按照存款提取法定准备金的法定权力，联储可以对成员银行施加法定存款准备金限制，但其他非成员银行则是由各州确定相应的法定准备金。在20世纪80年代以前，非成员银行的法定准备金比率在各州是不同的。大多数州监管机构确定的法定准备金比率都低于联储确定的法定准备金比率。而且，州监管机构在界定什么可以作为准备金时也更为宽松，它们不仅允许商业银行将同业存款视为准备金，而且政府证券和在途资金也可当做准备金。除了联储征收的法定存款准备金比率通常高于各州的法定准备金比率之外，联储在实施这一政策时也比各州要严厉一些。州监管机构并没有投入太多的资源去发现和惩治那些没有满足法定准备金要求的银行，它们也更容忍银行为规避管制而进行的金融创新。正是这些差异，使得联储的成员银行，尤其是那些规模较小的联储成员银行不断退出了联邦储备体系(Case M.Sprenkl and Bryan E.Stanhouse，1981)。

为了改变这种状况，美联储开始积极地改革法定存款准备金制度。首先，由于逃避准备金税是一些联储的成员银行退出联邦储备系统的一个重要原因，为了减轻法定准备金负担，减少成员银行退出联邦储备系统，美国在1959年12月便开始对法律进行修正，允许商业银行将库存现金用做法定存款准备金。这一改革极大地减轻了小银行的负担，因为，相对而言，它们必须持有更多的现金来满足客户的流动性需要。虽然较大的银行从这项改革中获得的利益相对要小一些，但它们从联储为其提供的一些免费服务中也获得了很大的利益，特别是与金融交易相关的清算服务。其次，从20世纪60年代后期开始，联储也开始改变原来按照储备城市银行和乡村银行的地理区域来征收法定准备金的做法。到1972年，这一旧的体制就基本上被废除了，取而代之的是进步的累进法定存款准备金制度，即，按照银行吸收的存款总额的差异来设定不同的法定准备金比率(Dennis E.Farley; Thomas Simpson，1979)。在新的法定准备金制度下，商业银行的法定准备金随着银行存款的增加而上升，与它们所处的地理区域没有任何关系。这一改革减少了对小银行的法定准备金要求。在法定准备金的计算方法上，1968年，开始采用滞后方法来计算法定存款准备金，即，按照商业银行前两个星期的存款水平来计算法定准备金。联储希望改成滞后计算方法后，可使商业银行在计算其法定准备金和管理其准备金头寸时更加容易，成本更低廉。^[1]

此外，由于美联储对法定存款不支付利息，存款准备金管制导致了商业银行不断的金融创新(Mark Toma，1988)，美联储很快地就对此做出了反应。金融部门中的通信与信息技术的发展，使得商业银行创造非准备类存款账户越来越有利可图了。例如，在20世纪60年代，银行的控股母公司发行的商业票据，在法律上就不被视为存款。这样，控股公司可以发行商业票据，作为非准备性负债，然后将筹集的资金分配给它的子银行。此外，电子资金转移技术的发展，使得大银行在1968年就开始通过回购协议获得资金，通过这种途径获得的资金不需要缴纳法定准备金。在60年代后期和70年代早期，银行商业票据和回购协议市场得到了迅猛扩张。联储对此很快地做出了反应，修改了储备法，将这些银行负债也视为储备存款。1970年9月18日，联储修正了Q条例，如果银行控股公司及其子公司出售的商业票据所筹集的资金，用于供给子银行的资金，则要缴纳法定存款准备金。相反，银行部门可以通过回购协议抵消联储施加法定存款准备金的努力(William Poole，1976)。例如，在60年代，由于商业银行开始发行大额定期存单作为资金来源，联储便开始定期地调整对这些金融工具的法定准备，从而影响它们的成本，并进而影响货币供给。在70年代后期，联储对这些负债项目征收法定存款准备金，对联储控制货币与信贷的扩张，并进而缓解价格上涨的压力发挥了积极的作用(Joshua N.Feinman，1993)。

尽管联储做了许多的努力，联邦储备体系的成员银行的数量还是在不断地减少。到70年代后期，所有联储成员银行的交易存款占存款总量的比重已经下降到了65%以下，部分原因就在于，市场利率上升增加了联储成员银行的准备金税。为了改变这种状况，联储开始极力主张改革法定存款准备金结构，以防止成员银行数量的减少给货币政策带来较大的冲击(Marco A.Espinosa-Vega，1995)。1978年，联储甚至建议对准备金支付利息，遭到了国会的反对。但是，美国很快就在1980年通过了《货币控制法》，强化了联储在监管层级中的地位，联储不仅可以对成员银行征收法定准备金，而且也可以对非成员存款机构征收法定准备金。这些准备要求涵盖了交易账户、非个人定期存款和欧洲美元借款等，同时，联储对所有银行实行统一的法定准备金比率，不管它们是否是成员银行。该法案也极大地简化了累进准备金比率，从而进一步加强了准备金与货币供给之间的联系。同时，为了减轻法定准备金负担，《货币控制法》最初将交易性存款的法定准备金比率确定为12%，该法还规定，将每个机构最初2500万美元存款的准备金比率为3%。1982年，《甘恩圣杰曼法》又进一步规定，商业银行的最初200万美元存款可以免交法定准备金，“豁免额”根据该法确定的公式每年重新计算一次。总体而言，豁免额呈逐年上升的趋势，这样，美国的平均法定准备金比率也呈逐步下降之势。

在1980年《货币控制法》通过之后的10年时间里，联储基本上没有调整过法定准备金比率。到了20世纪90年代，联储又开始采取措施逐步降低法定准备率。1990年底，对非个人定期存款、储蓄存款和欧洲货币负债等非交易性账户的法定准备金比率，从原来的3%降到了零。1992年4月，又将交易性存款的法定准备金比率从12%下调到了10%。到2004年12月，美国交易性存款的法定准备金比率为:最初700万美元存款的法定准备金比率为零; 700万至4760万美元存款的法定准备比率为3%; 4760万美元以上存款的法定准备金比率为10%。^[2]由于交易性存款在所有存款中的比重并不特别高，因此，在美联储这样调整法定准备比率之后，美国平均的法定准备比率(准备金总额/存款总额)已经非常低了。

联储不断降低法定准备金比率的原因是多方面的。首先，商业银行在发放贷款时变得更加谨慎了，这给某些借款人的资金成本和信贷可得性带来了相当大的影响。通过降低存款性资金成本，让存款性机构更容易地进入资本市场，降低法定存款准备金比率可以让商业银行更加自主地发放贷款。联储之所以没有将法定准备金比比率降低得更多，首先，是它担心准备金账户余额不足以满足银行体系正常的清算需要。其次，是因为联储并不对准备金存款支付利息，商业银行在中央银行的存款没有收益，这就意味着商业银行较之那些不适用法定准备金的金融中介机构承担的成本要高，竞争力减弱了。因此，降低法定准备金比率会在一定程度上提高商业银行的竞争力(米什金，1998)。美国联邦储备银行在1992年2月18日宣布从当年4月起降低法定准备金比率的时候，曾这样说道:“法定准备金比率的降低将会减少接受存款银行的资金成本，并加强它们的资金实力。从长期看，这些储蓄成本的大部分将转移给存款人和借款人承担。”^[3]最后，巴塞尔协议的风险加权资本充足性管理，极大地抑制了商业银行信用扩张的能力，从而弱化了法定存款准备金比率在现代银行体系中的货币创造中的乘数作用，即便中央银行将法定存款准备金比率降低到了零，8%的资本充足比率规定了商业银行信贷扩张的上限。更何况，商业银行发放的贷款越多，资产的风险权重也就越高，因而资本要求也就越高。因此，有了资本充足性管制，中央银行也不会担心降低法定准备金比率会导致信用与货币供给的极度扩张。

二、欧洲央行与日本的法定准备制度

(一)前德意志银行与欧洲央行

在欧洲中央银行建立起来之前，欧元区内最大的中央银行——德意志银行也有着数十年的法定存款准备金的历史。1934年，德国的银行法规定，商业银行应当将它们存款的某一比例(该法未详细说明)存入中央银行，以确保银行有充足的流动性支付其客户的存款。但是，这只是一个原则性的规定，也没有将法定准备金比率作为一种货币政策工具来考虑。直到1948年德意志银行建立的时候，德国才正式地建立了法定存款准备金制度。第二次世界大战后，最低存款准备金制度给中央银行提供了一个灵活、有效的流动性政策工具。

最初，德意志银行规定的法定准备金比率也比较高。在20世纪70年代末期，1亿马克以上的活期债务的最高法定准备金比率还高达14.65%。由于德国同样不对法定准备金支付利息，较高的法定准备金损害了银行的竞争力。商业银行为了规避法定存款准备金管制，也不断地进行了金融创新，如发行大量的期限在1年左右的银行债券，以此“替代”负有最低准备金要求的存款。为了使最低准备金适应金融市场的发展，增强国内信贷机构和德国作为金融中心在国际上的竞争力，德意志联邦银行从70年代末开始不断地下调准备金比率，1993年3月，将银行长期负债和储蓄存款的最低准备金率统调至了2%; 1994年3月以后，活期存款的准备金率为5%，信贷机构对非居民外币负债的大部分都可以免交最低准备金(德意志联邦银行，1995)。

作为欧元区最大经济体的德国，其中央银行制度和法定准备金制度对后来的欧洲中央银行的法定准备金制度不可避免地产生了深远的影响。作为新兴的超级央行的欧洲中央银行，它成立之后，就根据欧盟内部金融体系和经济结构的整体状况，制定了相应的法定准备金制度。虽然并没有完全因袭原来各成员国的法定准备金制度，但无疑地，德国作为欧元区内最大的国家，德意志银行的准备金政策实践对欧洲中央银行的最低准备金制度产生了深刻影响。所以，我们从欧洲央行的法定准备中仍然可以看到前德意志银行法定存款准备金制度的烙印。

1998年7月1日，欧洲央行宣布了欧洲央行体系最低法定准备金比率的主要特征，包括，受法定准备金比率约束的机构范围、计算准备金基数的负债项目、准备金比率的高低、一次总付减免(lump-sum allowance)以及持有准备金的报酬等。欧洲央行要求，包括比利时、德国、希腊、法国、意大利等在内的十二个欧盟成员国的信贷机构持有最低法定准备金。这意味着，即使一家金融机构不在欧元区内注册，但它在欧元区内的分支机构同样要受到欧洲央行的最低法定准备金约束。然而，在欧元区注册的信贷机构在欧元区之外设立的分支机构则不受欧元区最低法定准备金比率的约束。在欧元区内注册的电子货币机构被视为信贷机构，因此，也受欧元区最低法定准备金比率的约束。

1998年10月13日，欧洲央行理事会就最低法定准备金体系进行了讨论，最后决定了欧洲央行体系征收法定准备的负债项目及最低法定准备金比率:①以下负债项目的最低法定准备金比率为2%:隔夜存款、协议期限两年内的存款、期限两年内的可赎回存款、协议期限两年以内的债务证券以及货币市场票据。期限在两年以上的协议存款、通知期在两年以上的存款、回购、期限在两年以上的债务证券等的法定准备金比率为0。②欧洲央行允许金融机构从法定准备金中一次减免10万欧元的准备金。③如果信贷机构不能提供其期限至两年的债务证券和与其他机构之间受ESCB体系最低准备金约束的货币市场票据的证据，欧洲中央银行将允许其对前述负债进行标准化扣减10%的准备金。1999年1月1日规定，期限在两年以内的债务证券和货币市场票据在计算法定准备金比率时，可以扣减10%免交法定准备金，2000年1月24日，这一扣减比率就提高到了30%。扣减比率的提高，实际上变相地降低了欧元区内的平均法定存款准备金比率。同时，欧洲央行充分认识到，如果对法定准备金没有报偿会对信贷机构带来损害，因此，欧洲央行既不想使最低准备金要求成为欧元区内信贷机构的负担，也不愿意看到它对资源的有效分配带来不利的影响。出于这种考虑，信用机构持有法定准备金是有偿的，即按准备金维持期内主要证券买卖操作规程平均利率给予补偿，从而避免了像美国那样带来准备金税问题(欧洲中央银行，2004)。

欧洲央行自诞生以来的数年间，并没有频繁地调整法定存款准备金比率，只是在2000年将债务证券和货币市场票据的存款准备金的豁免比率更进一步地提高到了30%。而且，欧洲央行一开始就将欧元区内的法定存款准备金比率确定在了2%这一非常低的水平。尽管在欧洲央行的货币政策实施框架中仍然包含有最低法定准备金要求，但事实上，欧洲中央银行并没有将调整法定存款准备金比率当做一项货币政策工具来使用。按照欧洲央行的表述，实行最低法定准备金的主要目的有两个:①稳定货币市场利率。欧洲央行实施最低法定准备金制度，是为金融机构提供激励，平滑临时性流动性波动的影响，从而达到稳定货币市场利率的目的。欧洲央行要求，信贷机构持有的平均准备金余额满足法定要求就可以了，因此，如果信贷机构在准备金的保留期内某一时间段里出现了准备金的不足，它就可以通过接下来时间里的多余准备金来补足。这就为信贷机构通过短期货币市场操作提供了盈利的机会。例如，如果信贷机构认为现在的短期利率高于剩余的准备金保留期内的短期利率，那么，它就可以将准备金贷放出去;反之，如果信贷机构认为现在的短期市场利率低，在保留准备金的剩余期里，市场利率会上升，那么，它就可以借入更多的准备金。正是这一跨期套利机制平滑了货币市场的利率。②扩大银行系统流动性的结构性短缺。要求信贷机构在欧洲央行保留一定的准备金，就增加了对欧洲央行再融资(refinancing)的需求，从而使欧洲中央银行更容易地通过定期的流动性操作来稳定市场利率。

(二)日本

日本银行在1957年5月才确立了法定存款准备金制度。最初，法定存款准备金针对都市银行、长期信用银行、外汇专业银行、信托银行以及在日本的外国银行。之后，日本逐渐扩大了缴纳法定存款准备金的机构范围，1963年4月以后，存款超过200亿日元的信用金库和互助银行也要交纳法定存款准备金。为了适应经济国际化和货币结构的变化，日本央行决定，从1972年5月1日起，金融债券、信托本金、居民外汇存款以及非居民关系债券也要交纳法定准备金，并提高了法定准备金比率。同美国一样，日本也实行了累进法定准备金比率制，存款金额越高，应交纳的法定准备金比率也越高，反之则反是。由于活期存款的流动性高于定期存款，日本央行规定，定期存款的法定准备金比率也相应地低于活期存款的法定准备金比率。同样，日本对法定存款准备金不支付利息，因而对日本银行也带来了同美国一样的准备金税。

这一时期日本的存款准备金制度虽然得以发展，但法定存款准备金比率很低，日本央行调整法定准备比率的次数很少、幅度很小，且作为货币政策工具的作用极其有限。主要原因有三个方面。其一，由于都市银行“超贷”现象严重，提高法定存款准备金虽然可使都市银行的流动性暂时下降，但是，它们从日本央行增加借款可以对此进行冲销，所以，流动性下降并不能约束银行的放贷动机。其次，日本央行对调整法定准备金比率的运用不够娴熟，也缺少和官定利率工具的有效配合，加上官定利率水平低于均衡利率水平，导致利率政策对借款者的约束较小。最后，法定存款准备金没有被广泛地作为货币政策稳定工具来使用，也没有为人们普遍所熟悉，公众也没有有意识地将其与货币政策的变化联系起来(刘玉操，2000)。

20世纪70年代布雷顿森林体系崩溃之后，日本面临的国内国际经济环境发生了巨大的变化，日元实行了浮动汇率制，这给日本的货币政策提供了更大的灵活性，法定存款准备金比率在日本货币政策中的作用就更小了。为了适应日本经济、金融机构和日元国际化，日本在总体上又逐步降低了法定存款准备金比率，而不是根据宏观经济景气波动来提高或降低法定存款准备金比率，从而来影响信用的扩张或收缩。但总的说来，日本调整法定存款准备金比率的频率很低。日本最近的一次调整法定准备金比率也是1991年的事了，在这次调整之后，日本最高的法定准备金比率也只有1.3%了，许多存款的法定准备金比率都低于0.2%。如表1所示。

日本央行认为，法定准备金是提供稳定的、可预测的准备金需求所必需的，而准备金又是进行公开市场操作和防止货币市场非意愿性波动所必需的。从日本央行的这一表述可以看出，法定存款准备金在日本的金融体系中的作用主要有两个方面，即:作为日本央行公开市场操作的基础和稳定货币市场利率。虽然法定存款准备金比率仍然显示在其官方的“货币政策”栏目中，但在过去的十多年里，日本央行基本上没有直接将调整法定存款准备金比率当做一项货币政策工具来使用。

表1　日本的法定存款准备金比率单位:%

资料来源:日本中央银行网站: http://www.boj.or.jp

三、通货膨胀目标制国家的准备金制度

进入20世纪90年代之后，全球货币政策操作框架出现了一些重大的变化，许多国家的中央银行先后放弃了传统的以凯恩斯主义为基础的相机决策，或者以现代货币主义为基础的货币数量规则的货币政策操作理念和框架，转而实行了通货膨胀目标制。这些国家包括英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞士、巴西等。在实行通货膨胀目标制的国家，法定存款准备金比率已经不再被当做一项货币政策工具来使用，大多数商业银行的准备金水平降低到了只与其日常清算需要相应的水平。我们以英国和加拿大为例来说明这些国家的准备金制度。

英国有世界上最古老的中央银行——英格兰银行，但英国对商业银行的法定存款准备制度的历史却不及美国那样悠久。到18世纪，英国的许多私人银行才发现，在英格兰银行开立一个活期账户，存于相应的准备金进行清算非常方便。1854年英格兰银行执行清算职能后，所有商业银行都在英格兰银行开设存款账户，就成为一种传统，但英格兰银行当时并没有法律明确规定存款准备金比率。这种状况持续了两个世纪有余，直到1971年，英国才规定存款准备金比率为12.5%。而且，在英国，可作为存款准备金的资产比美国要广泛得多，除了存于英格兰银行的现金以外，贴现市场的通知放款、国库券、商业票据及期限在一年以下的公债等都可以作为准备金(饶余庆，1992)。由于英格兰银行对存款准备金比率不做硬性规定和严格要求，英国一直不以调整存款准备金比率作为货币政策工具。20世纪90年代初，英国在实行通货膨胀目标制以后，又放弃了实行20年左右的法定存款准备金制度。

由于法定存款准备金比率不起作用了，公开市场操作在货币政策中的作用便更加突出了。这是通货膨胀目标制国家在取消法定准备金制度之后，货币政策操作框架做出的重大调整。英国实行通胀目标制的货币政策框架后，主要以货币市场回购利率为操作目标。英国货币政策委员会确定官方的回购利率水平之后，就在批发性的英镑市场通过公开市场操作来达到其目标值。正常情况下，英格兰银行每天会在上午9:45和下午2:30进行两次公开市场操作。如果这两次操作还不能减缓流动性短缺的压力，英格兰银行便会在下午3:30进行一次隔夜回购操作;也会在下午货币市场闭市后的4:20专门针对清算银行进行一次回购便利操作，以便对满足清算需要的准备金的成本和可得性进行微调。这两次隔夜操作的利率通常都高于英格兰银行的官方利率。

1992年以前，加拿大也对特许的银行征收法定准备金，以四个星期作为法定存款准备金的计算周期，最低法定准备金比率为:活期存款为10%，5亿加元以下的通知存款为2%; 5亿加元以上的通知存款的法定准备金比率为3%、居民外币存款为3%。商业银行的库存现金和在加拿大央行的存款都可作为法定存款准备金。1984～1992年间，商业银行的法定准备金总额并没有什么太大的变化，但由于商业银行持有的库存现金大量增加了，从而改变了商业银行法定存款准备金的结构，商业银行在加拿大央行的准备金存款急剧地减少了。20世纪80年代初，在加拿大央行的总准备金存款为55亿加元;到了1992年，总准备金存款额下降到了15亿加元，这使得法定准备金存款与银行总资产之间的比率也从1981年的3.5%下降到了1992年的0.5%。

加拿大商业银行法定存款准备金结构的这种变化，促使加拿大央行逐渐意识到，即使没有法定存款准备金，它的金融体系也能够很好地应付金融冲击(Kevin Clinton，1997)。1992年6月，加拿大央行决定分阶段取消法定准备金制度，并最终在1994年实现了这一目标。加拿大央行能够逐渐取消法定准备制度，是基于加拿大比较特殊的金融结构的。具体而言，加拿大的金融体系是高度集中的，几家大的存款机构控制了全国绝大部分的金融资产，大量的金融交易也都是集中在这些金融机构进行的。这些“直接清算人”(direct clearers)被要求通过在加拿大央行的准备金账户来清算所有的交易。尽管它们没有法定准备金，但一旦它们的准备金账户余额减少到了零，它们就要受到严厉的惩罚。因此，商业银行在加拿大央行保有一定量的准备金余额是有益的。这就使得加拿大央行可以操作准备金的供求关系来实施货币政策。而且，由于直接清算人的数量很少，加拿大央行只要与一定的银行保持紧密的联系，就可以大致地估算出银行体系对清算余额的需求。除此之外，加拿大央行也可以在一个营业日快要结束的时候，将政府存款在商业银行和加拿大央行的账户之间进行调整，这可以调整准备的供给，从而平抑了准备金市场的波动。

在改革存款准备金制度的同时，加拿大央行也改革了货币政策框架。1991年，加拿大央行行长就批准了一个5年期的通货膨胀目标，即将消费者价格指数确定为5.9%，以后逐年降低。1998年，加拿大央行将单一值的通货膨胀目标改革通胀目标区间，每年通货膨胀率为1%～3%。这一目标区间一直保持到2006年。但是，货币政策要继续保证，一年的平均通货膨胀率在2%。为了实现这一通胀目标水平，加拿大央行主要通过影响短期利率来实现。如果通货膨胀率出现了超过目标区间上限的势头，加拿大央行就会提高短期利率;反之，则会降低短期利率。为了影响短期利率，加拿大央行经常要进行一天的逆回购或者回购交易，从而保证其通货膨胀目标的实现。

四、对中国法定存款准备制度改革的启示

以上我们对美国、欧洲央行和日本以及包括英国和加拿大在内的通货膨胀目标制国家的法定存款准备金制度的演变进行了介绍和分析。我们可以发现，虽然调整法定准备金比率是传统货币政策的“三大法宝”之一，但现在它在货币政策操作中的作用已日趋下降。即便是在像美国、欧元区和日本这样大的经济体，法定存款准备金制度依然存在，但这些经济体的中央银行现在基本上不将调整法定存款作为一项货币政策工具了，法定存款准备金比率已经下降到了非常低的水平。在英国、加拿大、澳大利亚等这些实行通货膨胀目标制的国家，逐渐放弃了法定准备金制度，银行体系的准备金完全取决于银行交易清算的需要，准备金并没有法定的约束力。种种迹象表明，曾经作为货币政策工具的“三大法宝”之一的法定存款准备金制度，在货币政策中的地位正江河日下，作为金融与货币政策历史的产物，它正在逐渐走向消亡，也将只能在历史中来回味法定存款准备金制度了。全球法定存款准备金演变的这种趋势对中国的货币调控机制的改革有着非常有益的启示。

中国改革开放后的法定存款准备金制度是在直接信贷控制的计划经济体制下建立起来的。为了便于计划当局对信贷规模的控制，最初我国对商业银行征收了高达40%的法定存款准备金。这在全球中央银行体系的法定存款准备金制度中都是仅有的。在中国的法定存款准备金制度中，并没有像其他国家那样，按照存款的流动性差异和存款金额的高低来征收累进的法定准备金，同一金融机构的所有存款都按统一的法定准备金比率征收法定准备金。由于对商业银行征收了较高的法定准备金，为了给商业银行提供相应的补偿，中国也对法定存款准备金和商业银行在中央银行的法定准备金和超额准备金存款支付了较高的利息。即便在经历多次降低之后，现在商业银行的法定准备金存款利率仍然高达1.89%。这样，虽然在我国的法定存款准备金不至于像其他国家那样产生较高的准备金税，但并非无可挑剔的，因为准备金存款利率形成了我国货币市场利率的底线，在银行体系流动性大量增加，货币市场利率不断下降的时期，货币市场利率达到与准备金存款利率相当时，它便再难以下降了。这样，由于准备金存款利率，使得货币市场利率也难以真实地反映金融体系的流动性状况了。此外，对商业银行的准备存款支付利息本身也形成了中央银行基础货币供给的重要渠道之一，不仅对央行的货币控制有不利的影响，还加重了中央银行的财务负担。

1998年，中国改革货币调控机制之后，以包括调整法定存款准备金比率在内的间接调控手段，在中国的货币政策操作中发挥了极为重要的作用，中央银行也常常将调整法定存款准备金比率作为最重要的货币政策工具之一。2003年9月，在投资高增长和物价水平上涨的压力下，中央银行将法定存款准备金比率从6%上调到了7%。但是，这次提高法定存款准备金比率并没有达到预期的效果，2004年转年之后，中国的投资增长率曾一度高达53%，同时，以CPI为代表的物价水平也在持续上升，这迫使央行在当年3月份创造性地实行了差别法定存款准备金比率，即将贷款增长过快的股份制商业银行和城市商业银行的法定存款准备金比率再一次上调0.5个百分点。2004年4月，中国人民银行将所有商业银行的法定存款准备金比率再一次上调0.5个百分点。中国在半年左右的时间里先后三次调整法定存款准备金比率来抑制货币供给与信贷的增长，这在货币政策操作史上是极为罕见的。尽管中央银行自己将调整法定存款准备金比率和实行差别准备金比率给予了极高的评价，但还是受到了来自理论界的诸多质疑。实践也证明，频繁地调整法定存款准备金比率对经济运行的金融环境的冲击过大，比如中国在提高法定存款准备金比率前后，货币市场利率的波动幅度在50%以上。而在像美国这样有着成熟的货币政策操作经验的国家，中央银行实施货币政策的重要准则之一，便是不要对经济体系造成太大的冲击。

虽说中国在2003年以来多次以提高法定存款准备金比率作为货币政策的操作工具，有中国公开市场不发达，公开市场操作受到了巨额外汇占款强大冲击的不利影响，以及再贴现机制不完善等诸多客观因素，但也有央行自身过分夸大法定存款准备金比率在货币政策中的作用，以及中国各政府部门之间利益争夺的主观意愿的干扰。但是，从长期趋势来看，进一步深化对法定存款准备金功能的认识，以及它对货币调控的实际影响和效果，是进一步完善中国货币调控机制所必须面临的问题(彭兴韵，2004)。尽管中国要在短时间内像通货膨胀目标制国家那样，完全取消法定存款准备金比率的经济金融结构条件还不成熟，但由于调整法定存款准备金对经济金融体系的冲击向来就有“巨斧”之称，同时法定存款准备金又给商业银行带来了准备金税，在金融全球一体化日益加深的背景下，逐渐降低法定准备金比率乃至取消法定准备金在总体上是一个全球趋势，商业银行的存款准备金的水平在很大程度上只是取决于其清算的需求。为了顺应这种潮流，中国应当更快地做好准备，加快完善以公开市场操作为主的货币调控调机制，探索更加有效的法定存款准备金制度。

其他国家近年的经验表明，如果中央银行取消或降低法定准备金，那么，它就必须迅速地调整其他货币政策操作体系。在这些国家，法定存款准备金在中央银行的货币政策中的地位下降之后，公开市场操作的作用便更加突出了。尽管自1998年以来，中国的公开市场操作在中央银行的日常操作中也发挥了巨大的作用，但它在很大程度上只是为了对冲外汇占款增加而被动地操作的。此外，由于中国货币市场仍然存在着金融工具供给的结构性缺陷，央行在公开市场操作中也常常有力不从心之感。这些都直接降低了中国公开市场操作的有效性。为了改革法定存款准备金制度，提高中国公开市场操作的有效性和独立性也是必需的。至少，目前对中国以大量发行央行票据为主导的公开市场操作模式的改革势在必行了。

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19.饶余庆.货币银行学.中国社会科学出版社，1992

(原载《国际经济评论》2005年第3期)

【注释】

[1]然而，滞后法定准备金计算法产生了这样一个问题，即它削弱了准备金与货币量之间的直接且同步的关系，这样，至少在短期内使联储要通过控制准备金来控制货币供应量更加困难了(参阅: Warrant L.Coats，1976)。

[2]参阅:美国联储网站: http://www.federalreserve.gov

[3]参阅:米什金:《货币金融学》，中国人民大学出版社，1998年。