妇女儿童社会保障概述

第一节　妇女儿童社会保障概述

一、妇女儿童社会保障的内容

妇女儿童社会保障是为保障妇女平等参与社会经济生活，保障母亲、儿童的身体健康与儿童成长而实施的一系列社会保障措施和计划，它使妇女、儿童享受到较为全面的社会保障，主要包括以下三大方面的内容。

(一)妇女就业保障

妇女就业保障是指通过国家立法和政府相关的政策与措施，保障妇女的就业权利和机会，建立男女平等的就业机制，对女职工实行特殊的劳动保护，使妇女能够平等地参与社会经济生活的一系列社会保障项目，它是保障妇女基本权益的集中体现。一般包括五个方面：

(1)通过国家立法保障妇女的就业权益，通过就业政策来指导、鼓励用人单位雇用女性劳动者。如对于雇用女职工达到规定数量的用人单位，政府给予社会保险税优惠的待遇等。

(2)通过国家立法限制用人单位对女职工进行解雇的权利。如立法禁止用人单位以结婚、怀孕、产假及哺乳为由解雇女职工等。

(3)通过国家立法保障女职工在就业期间与男职工享有同等的待遇。如同工同酬、同等的培训机会和同等的晋升机会等。

(4)为保障女职工在生产劳动中的安全和健康，国家立法对女职工实行特殊劳动保护。主要有禁止女职工从事有毒、有害、有危险及强体力的劳动，限定女职工工作时间等。如禁止女职工上夜班，对女职工实行“五期”(经期、孕期、产期、哺乳期和更年期)特殊劳动保护，安排哺乳女职工在工作时间内哺乳，禁止孕妇、哺乳母亲加班加点等。

(5)提高妇女受教育的程度。在当今知识经济时代，受教育不足必然会影响一个人的各方面发展及其能力的提高。所以，要切实有效地保障妇女的就业权益，除通过立法对妇女的就业权实施保障外，还应为妇女提供各种受教育的机会，如举办各种专项就业培训，以增强妇女在就业市场上的竞争力。

上述五个方面为妇女的就业提供了较为有利的条件，对扫除妇女就业障碍、促进妇女就业产生了积极的影响，有助于提高妇女就业率，也为充分保障妇女基本权益、提高妇女就业质量并改善妇女的生活质量奠定了较为坚实的基础。

(二)生育保障

生育保障是社会保障大系统中一个重要的子系统，它关系到一个国家和民族的繁衍生息。生育保障既是保护妇女生育的事，又是一个国家和民族的大事。实施生育保障有助于保护妇女的生育功能，保护母婴健康，维持人类的自身繁衍;同时又能有效保护女性劳动力资源，为她们创造参与和发展的平等机会，为她们抚育子女提供有利条件，这对促进国家的经济发展和社会发展具有重大意义。因此，大多数国家都将生育风险列为必须给予保障的社会经济风险，建立生育保障制度。

然而，由于国情的不同，各国生育保障在覆盖范围、项目设置和待遇水平等方面都有所不同。在一些国家，建立了较完善的生育保障制度，生育保险、社会救助和社会福利三大制度相互衔接、补充，为妇女生育提供了有效保障。妇女无论在业与否，都在生育保障范围内，生育期间能享受到不同程度的物质帮助。如英国、美国等发达国家即如此。在另一些国家，生育保险只为女职工提供生育保障。还有少数国家至今仍未建立生育保障制度。

1.生育保险制度

在生育保障体系中，生育保险制度的地位最为重要，它覆盖范围较广，保障具有稳定性。因此，生育保险制度在生育保障体系中始终发挥着极为重要的作用。生育保险是通过国家立法，在妇女劳动者因生育子女而暂时中断劳动时，由国家和社会及时给予物质帮助的一项社会保险制度。其宗旨在于通过向生育女职工提供生育津贴、医疗服务和产假等方面的待遇，保障她们因生育而暂时丧失劳动能力时的基本经济收入和医疗需求，帮助她们安全、健康地度过生育期，并使婴儿得到必要的照顾和哺育。目前，生育保险主要为生育女职工提供生育医疗、生育假期、生育津贴、育儿假期等几项待遇。

2.其他生育保障计划

生育保险是针对职业妇女而设置的一项社会保险制度，在大多数国家还未涉及全体妇女。因此，很多国家通过其他一些生育保障计划为生育保险没有覆盖到的生育妇女提供健康和基本生活需要的帮助，例如家庭援助计划、妇女儿童福利计划及国民保健计划等。

(1)如果孕妇、产妇的生活在贫困线以下，国家以实物和现金的形式给予救济，以保障其基本生活需求和生育期的医疗需要。如1996年，美国的“贫困家庭临时援助计划”(TANF)中就规定：怀孕妇女且收入在联邦贫困线以下的家庭可以每月获得现金援助。

(2)给予孕妇、产妇及新生儿各种福利和照顾，包括不同程度地提供母婴关怀、接生、健康访问、家庭护理、接种牛痘等服务，还包括生育现金补贴、未婚母亲特别津贴、免费的婴幼儿用品和免费的奶品券证等。如在美国的孕妇福利中，有为没有资格领取法定怀孕雇员工资的人士设定的孕妇津贴和为那些接受收入补助金、家庭津贴、伤残工作津贴的人士而设的社会基金孕妇补贴金;在瑞典各地都设有母亲照顾中心，几乎所有的母亲在生育前后都可以在那里进行身体检查和咨询。

(三)妇女儿童健康和儿童成长保障

为保障妇女儿童的健康，很多国家都为妇女儿童提供了各种各样的保健服务。从各国设立的保健服务项目看，主要有六项。

1.妇女保健

妇女保健是妇女保障的重要组成部分，它关系到整个民族素质提高和千家万户的幸福。因此，各国都非常重视妇女保健工作，对妇女保健问题的研究和妇女保健事业的迅速发展已成为世界性趋势。

妇女保健是针对妇女生理特点提供的特别保健，是为保护妇女身心健康而采取的医疗保健措施。最初，妇女保健工作是从孕产期保健做起的，并逐步成为一种制度。这是因为生育保证了人类的繁衍及世代延续，具有社会价值，而生育会导致生育妇女身体的损耗和一系列的生理变化。因此，对于女性承担的社会责任和身体健康的付出，社会应给予充分肯定和特别呵护，并把妇女孕产期保健作为社会福利制度的一项重要内容。随着社会的进步、医学科学的发展以及妇女就业人数的不断增加，妇女保健的含义和范围突破了上述狭义的解释，由昔日的“母婴保健中心”发展到女性一生各阶段和特殊情况下全过程的保健，包括妇女“五期”保健、妇女常见疾病防治等。

2.家庭补贴

这是以家庭为对象设立的一种补贴制度，主要是对养育儿童的低收入家庭提供的帮助。家庭补贴是世界各国在进行社会福利和社会服务工作时一种最基本的工作计划形式，且项目日益扩大，种类繁多，如孕妇补贴、儿童补贴、多子女家庭补贴、单亲家庭补贴、家庭支持补贴、孤儿补贴、入学补贴和针对残疾儿童的残疾补贴等。以西欧国家为例，对生育子女的家庭给予定期支付的津贴。家庭有一个子女便可以享受家庭补贴，子女越多补贴越多，一般到四个子女为止。如法国对在法国居住并抚养两个以上子女且又都在17岁以下的家庭均可给予多子女补贴;英国则对每个儿童自出生起按周发给儿童津贴，对单亲家庭中的每一个孩子加发附加儿童津贴，对孤儿增加孤儿津贴;瑞典所有16岁以下的儿童每月都可以领到政府给予的儿童补助，三个子女以上的家庭还可以得到额外的津贴。

3.限制使用童工，保护儿童身心健康

为有效避免过度劳动和职业伤害对儿童身心健康的摧残，国际劳工组织自1919年成立后就相继颁布了一系列有关限制、禁止雇用童工的国际公约。1919年、1920年第一届、第二届国际劳工大会通过《最低年龄(工业)公约》和《最低年龄(海上)公约》，规定14岁为工业雇用儿童的最低年龄，禁止14岁以下儿童在海上工作。1921年，第3届国际劳工大会通过《最低年龄(扒炭工和司炉工)公约》和《未成年人(海上)体格检查公约》，规定不得雇用18岁以下的未成年人在船舶上充任扒炭工和司炉工;雇用18岁以下的未成年人在海上工作，必须由主管机关认可的鉴定，证明其体格适于海上工作。^[1]1937年，第23届国际劳工大会第二次通过《最低年龄(工业)公约》和《最低年龄(非工业就业)公约》，规定15岁以下儿童不得受雇于工业企业，14岁以下儿童不得受雇于非工业企业。1973年，第58届国际劳工大会通过了旨在消除童工劳动的《准予就业最低年龄公约》，规定最低就业年龄不低于完成义务教育的年龄，并在任何情况下不得低于15岁。1999年，第87届国际劳工大会通过了《最有害的童工形式公约》，目的是在全世界范围内有效禁止最有害的童工形式，并呼吁立即采取有效措施确保禁止和消除最恶劣形式的童工劳动，主要包括奴隶制或类似的做法，如强迫征募儿童参与武装冲突，使用儿童卖淫和从事色情服务、任何非法活动以及可能危害儿童的健康、安全和道德的工作。与此同时，很多国家相继批准加入上述公约，并颁布禁止使用童工的法规。为鼓励更多的国家关注童工问题，国际劳工组织在2002年决定将每年的6月12日定为“世界反对雇用童工日”。

上述公约对签约国有重要的约束和指导作用，为童工权利的保护提供了可能，在一定程度上有效地保护了儿童的健康成长。但遗憾的是，如今世界范围内的童工问题仍然很严重，特别是在发展中国家。国际劳工组织统计，直到2009年，全球仍有2.5亿童工，其中仅女童工就有1亿。^[2]因此，要全面消除童工现象还有很长的路要走。

4.儿童保健

儿童的生存、健康发展及保护儿童的合法权利已成为世界各国政府和世界卫生组织共同关注的问题。很多国家都实施了儿童计划免疫和健康指导计划，且皆由国家免费提供，儿童享受更优惠、更周到的医疗保健服务，如免去挂号费，免费治疗牙病，生病需要照顾时家长还可以享有带薪护理假等。很多欧美国家，儿童保健工作已经法律化、制度化。其中，瑞典的儿童保健工作一直被公认为典范，从母亲怀孕到学龄前的儿童都是儿童保健工作的对象;所有儿童都要在儿童保健中心进行免费保健。

5.儿童教育

儿童教育一直是各国社会福利支持的重点，体现了普遍的儿童成长保障，为儿童健康成长提供了极为有利的条件。很多国家规定，儿童免费接受中、小学教育，并同时享受免费的课本、文具及在校午餐等。如瑞典实行中小学的免费教育，学生的学习用具、课间午餐、教学设备等也是免费提供的。政府还向学生提供住宿补助、交通补助以及学习赠款、助学金和低息贷款等;日本实行九年制免费义务教育，教学费用由国家承担，对困难的学生，政府还给予物质帮助，使之享用各种奖学金和贷款，在小学普遍实行免费午餐制等。

6.儿童照顾

这是一项有关照顾、保护儿童的保障项目。一般是在社区内设立儿童之家，为不能照顾孩子的家庭提供帮助;还兼有收留和教育孤儿、弃儿及残疾儿童的责任。如北欧国家对儿童照顾主要采取儿童日托这一制度性服务模式，这一责任的主要承担者是地方政府。此外，还有如家庭日托等基于社区的非正式照顾形式。

二、妇女儿童社会保障的发展历程

妇女儿童社会保障是随着社会的进步、妇女的解放而逐步产生和发展起来的。它大致经历了三个发展阶段：20世纪40年代粗具规模，20世纪40年代至60年代得到长足发展，20世纪70年代后开始调整、完善。

(一)妇女儿童社会保障制度的初步建立

社会救助是妇女儿童社会保障的最初形式。西方国家的民间团体很早就有筹募资金、收养孤儿、救济贫困家庭的慈善举动。进入工业社会后，政府为解决社会矛盾，通过财政拨款和联合社会各界筹集资金向贫困家庭提供援助。因此，出现了妇女儿童社会保障的最初形式。

女工和童工劳动保护是妇女儿童社会保障的最初内容。1883年英国颁布《工厂法》，以女工和未成年工为主要保护对象。1839年德国颁布《普鲁士儿童保护法》，禁止使用9岁以下童工。1919年起，国际劳工组织多次颁布妇女劳动保护公约和禁止、限制使用童工公约。19世纪末社会保险制度诞生。此后，随着妇女大量涌入工业生产劳动，女工劳动保护和生育期间的生活保障就越来越成为一个社会问题，在工会组织和工人运动的推动下，意大利政府率先把生育保险列入疾病保险的范围。由此，产生了妇女儿童社会保障的第二个形式和内容。随后，西方国家在社会保险制度中开始增加生育保险的项目。1918年，英国议会通过《产妇幼儿福利法》以保障孕妇和5岁以下儿童的健康，在世界上首次以专项法规的形式规范妇女儿童社会保障，丰富了妇女儿童社会保障的内容。1919年国际劳工组织颁布的《生育保护公约》，规定了生育保护的内容。之后，西方国家又相继设立了生育补助、家庭补助等保障妇女儿童生活和健康的保障项目，到20世纪40年代，妇女儿童社会保障制度初步形成。

(二)妇女儿童社会保障制度的发展

第二次世界大战以后，随着西方国家社会保障制度的发展和成熟，妇女儿童社会保障得到重视和发展。国际劳工组织也在1952年重新修订《生育保护公约》，颁布《生育保护建议书》。1953年，世界工联维也纳会议在争取社会保障的完备纲领中指出：真正的社会保险必须包括生育保险在内。^[3]另外，前苏联、东欧国家及第二次世界大战后独立的一批新兴国家也陆续建立起妇女儿童社会保障制度。这样，到20世纪60年代，妇女儿童社会保障的规模、项目和水平都有了极大的发展和提高，并形成了较为完备的体系。

1.完善妇女儿童社会保障制度

第二次世界大战后，很多国家都制定或修订了社会保障和妇女儿童社会保障的有关法规，以法律的形式保护妇女和儿童各方面的权益，如劳动就业权利、同工同酬权利、享受劳动保护和生育保险待遇的权利、儿童保护和儿童教育权利等。

2.增加妇女儿童社会保障项目

欧美发达国家在实施国民医疗保健时，为妇女儿童增加了原来仅覆盖工薪劳动者的医疗保险，实施家庭补助计划，建立家庭妇女自愿退休保险制度，增加妻子津贴、寡妇津贴等项目，为儿童建立、增设了各种类型的福利计划和福利设施，对妇女儿童实施了有效的社会保障。

3.扩大规模、提高标准

第二次世界大战后，欧美发达国家扩大妇女儿童社会保障范围，将妇女儿童社会保障项目在全国范围内普遍推开，同时提高保障项目的标准。如家庭补助项目，在法国、美国、英国和瑞典都普遍实行，而且家庭补助的标准越来越高，英国在1945年开始实行家庭补助项目时，除第一个孩子外，其他孩子每周25便士，到1975年则提高至1.5英镑。^[4]

4.规范妇女儿童社会保障管理

欧美发达国家和第二次世界大战后独立的国家规定和完善了妇女儿童社会保障制度，并把它纳入社会保障体系，通过政府投资和多元化的筹资渠道，建立统一的基金账户，统一待遇标准，设立专门机构进行管理，使妇女儿童社会保障管理日趋规范化。

到20世纪70年代，妇女儿童社会保障在全世界范围内得到全面发展。但由于此时期社会保障水平不断提高，西方国家背上了沉重的财政负担，并被迫对社会保障制度进行改革，这其中也包括了对妇女儿童社会保障的改革，主要是降低待遇水平、削减福利开支，但妇女儿童社会保障的总体水平与调整前相比差异不大。