人口老龄化的政治影响

人口老龄化是全球性现象。欧洲是老龄化形势最为严峻的地区。人口老龄化对欧洲社会的各个方面都产生了深远影响，对劳动力市场的影响尤为深刻。据联合国2000年公布的《世界人口趋势报告》，随着欧洲人口增长率不断下降，欧洲在未来的50年之内人口将减少1.5亿人。到那时，老龄化问题将更加严重，有47%的人都到了现在规定的退休年龄。世纪之交时，欧盟各国已经开始出现劳动力短缺现象，尤其是技术人员奇缺。据欧盟估计，欧盟各国其时起码缺少160万名劳动力。据统计，英国在1992—2000年期间，外籍劳工几乎增长了3倍。英国政府还打算今后每年从国外引进10万名技术人才。意大利2000年向6.3万名外籍劳工发放了工作许可证。法国2000年有80万个工作岗位空缺，仅在计算机领域，起码缺少2.5万到3万名专业人员。对于非法进入法国的外国人，法国政府也是区别对待的，只要是有用人才，不管非法还是合法，都留下。在瑞典，高科技人员、建筑工人和医生都十分缺乏。在德国，2000年估计起码缺少20万名技术人员。为解决人才短缺问题，欧盟各国开始大量从国外引进人才。

2010年，在欧盟27个成员国中，有10个成员国的死亡人数超过出生人数。2015年，整个欧洲将出现人口负增长;2035年之前，欧洲一年内死亡人数与出生人数差将增至100万人。欧洲委员会警告说，到2050年，欧洲将缺少5200万名劳动力。1990—2010年期间，欧盟共引入2600万名移民，比同一时期的美国高出30%，后者引入的移民数量为2000万人。但涌入欧洲发达国家的移民中，只有5%属于高技术人才，有高达85%的人没有相应劳动技能。相比之下，美国吸引了全世界55%受过高等教育的移民。^[7]

生育少子化是人口老龄化的根源。2008年5月，欧洲议会公布的一份调查报告《欧洲家庭2008》证实，2007年欧盟地区出生的婴儿数量比1980年少了近100万人，65岁以上的人比14岁以下的人多出600万人。报告指出:“欧洲正在经历人口萧条期，现在的欧洲是一个老龄化的欧洲。”这份报告对欧洲27国居民的家庭生活进行了抽样调查。结果显示，许多欧洲人选择单身生活方式，而选择婚姻生活方式的人数急剧减少，这是导致人口少子化的一个重要原因。从1980年到2006年，欧洲的婚姻登记数量骤降了24%，选择单身生活的竟有5400多万人。另外，许多夫妻选择了晚育。女性和男性生第一个孩子的平均年龄分别为29岁和31岁，比25年前推迟了5年左右。越来越多的育龄成人选择单身生活，致使欧洲的人口出生率持续下降，老人比重大大超过青少年，欧洲少子老龄化问题面临严峻挑战。

(一)人口老龄化和经济发展

在经济方面，人口老龄化将导致欧洲国家经济增长持续下降。欧盟委员会估计，老龄化可能导致欧洲的经济增长从21世纪初的2%—2.25%下降到2040年的1.25%。欧盟理事会预计，人口老龄化将带来公共财政压力、私人储蓄行为的“生命周期”效应、公共储蓄恶化、劳动供给减少、资本积累不足以及全要素生产率降低等多种问题，使欧洲人均GDP年均下降0.4个百分点(杨伟国，2005)。

欧洲人口的少子老龄化引起劳动力供给的减少。劳动力供给取决于工作年龄人口的数量与工作年龄人口的就业参与率。老龄化对劳动力规模的影响显然日见重要。欧洲劳动力预测表明，可用的劳动力储备呈下降趋势，即便就业率按0.7%的速度增长，最大就业率达到75%，到2015年劳动力储备也将下降一半。根据欧洲统计局估计，1995—2015年间，20—29岁年龄组人口减少1100万人以上。

自20世纪90年代以来，欧盟一直特别重视老龄化政策。2005年3月16日，欧盟发表《应对人口变化:构建新的代际团结》人口绿皮书，希望把欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识型经济体，促进劳动力的有效供给，消除劳动力的供给短缺。基本政策措施是要促进更多的老年劳动力供给、青年劳动力供给和移民劳动力供给。这些措施将同时增加养老金缴费和减少养老金支出，因而势必大大地缓解欧洲养老金所面临的巨大压力，也将大大地缓解欧洲的劳动力短缺问题，为欧洲经济的可持续性增长奠定基础。

积极老龄化政策受到重视。欧盟大多数成员国开始限制提前退休。意大利、丹麦、荷兰、法国、奥地利和芬兰等，都制定了严格的提前退休条件;丹麦、奥地利、比利时、意大利、葡萄牙、西班牙、瑞典、荷兰、法国和英国则引入激励措施，鼓励老龄工人推迟退休。为了消除对老龄工人的歧视，荷兰专门成立了反年龄歧视局;为了老年人延长退休年龄，芬兰出台“国家老龄工人计划”。此外，欧盟还关注老年人就业能力的提升，以帮助他们更有效地参与就业。2001年《欧洲就业指南》要求，各成员国应坚持积极的老龄化政策，采取措施确保老龄工人享有充分的继续教育和培训的机会，维持老龄工人的工作能力和技能，引入灵活的用工机制，提高雇主对老龄工人潜力的认识程度。欧盟委员会要求成员国制定综合性的、积极的老龄化战略，将预防性措施(终生培训与工作再设计)和补救性措施(对老年工人的特殊培训)贯穿于整个工作生涯，以缓解老龄化对就业的负面影响(杨伟国，2005)。

(二)人口老龄化与养老保障

人口出生率很低的发达国家受老龄化的影响最大。根据美国人口普查局2009年预测，在35个国家，老龄化将与人口总数下降同时出现。到2040年时，俄罗斯总人口将减少2400万人，降幅为21%。人口注定会减少的国家还有日本，预计减少2300万人，同时65岁以上人口比例将由22.6%提高到34.4%，领先于世界其他国家。长期面临老龄化问题的发达国家已经体会到退休系统所受的影响。在日本和意大利，2008年平均两个在职者供养一个退休者。医疗保险也承受着巨大压力，而且这种压力将越来越多地为发展中国家所感同身受。

人口老龄化推动了社会保障制度的改革。在20世纪，发达国家普遍建立了比较完善的社会保障体系，对保证社会稳定，促进经济发展起了非常重要的作用。但是老龄化时代的到来对各国的社会保障体系提出了挑战，带来了一系列前所未有的问题，直接或间接地对各国财政产生了重要的影响。随着社会人口中老年人比例的上升，用于社会保障的支出负担将会加重，不仅需要支付更多的养老金，而且需要更多的医疗费用支出。据经合组织有关国家统计，65岁以后每人用于医疗保健方面的费用将随着年龄的增长而成倍增加。因此，社会保障收入难以承受老龄化必然带来的不断增高的支出需求，许多国家的养老保险和医疗保险出现了支付危机。老龄化导致各国社会保险和福利开支越来越大，占GDP的比重不断提高。

在社会方面，人口老龄化将使欧洲的公共社会保护体系承受巨大压力。欧盟经济政策委员会预测，如果各成员国不采取相应行动，到2050年，大多数成员国的公共支出占GDP的比重将增加3—7个百分点，这些支出主要用于养老金、卫生保健和长期照顾服务等。老龄化对大多数国家预算的影响开始显现，将在2020—2030年间达到高峰。养老金、卫生保健和长期照顾服务支出的快速增加，不但极大地增加了工作人口的经济负担，相应地还会导致对教育支出和失业福利的“挤占”。现有的欧洲公共社会保护体系运行的经济与社会条件已经发生变化，未来几十年里无疑还将继续变化。公共社会保护体系必须适应时代的变化，增强灵活性，同时又必须确保安全性(杨伟国，2005)。

长期以来，欧洲国家一向以“最发达的社会福利保障体系”自诩，认为这种福利国家的模式不同于“弱肉强食”的美国式资本主义，既平息了民众的不满，又实现了各国的共同繁荣。但受人口老龄化、经济增长缓慢等因素影响，欧洲的福利模式超越其自身经济承受力，不仅成为成员国的财政负担，而且削弱了创新动力，越来越成为发展的束缚^[8]。面对老龄化的挑战，各国政府都在通过改革社会保障制度，削减社会福利支出，降低社会保障支出成本，减轻政府和企业的支出压力。主要措施有以下六个方面:(1)引入和实行养老基金积累制;(2)扩大社会保障覆盖面，提高社会保障抗风险的能力;(3)发展补充社会保险、商业保险，减轻基本社会保险的压力;(4)鼓励老年人推迟退休，鼓励老年人再就业;(5)健全社会保障资金监管体系，确保社会保障资金安全;(6)健全社会保障资金投资运营体系，增强社会保障制度应对老龄化的能力。

在日本，因人口老龄化的压力，正不懈推进改革现行社会体制，特别是社会保障体制。

(三)人口老龄化与国家政治

在世界各国，人口老龄化问题在政治方面将产生明显的影响，选民结构将会发生有利于老年人的变化。随着人类寿命的延长，老年人口的居多，越来越庞大的老年人口是政治选举投票人的中坚力量，“银发族”成为各大政党拉拢的对象，给予老人更好的福利和安养照顾将会成为选举中争取老年选票的重要砝码。同时，这种现象反映了重视政治与人口结构的关系，同时也要防止人口负担局势下的政治倾斜。老年化造成有权投票选举阶层年龄的增加，为了保住自身的选票，社会就容易为老年人谋利益，出现过分重视分配，减轻老年人口负担而增加在职劳动人口负担的政治倾向。通常情况下，老年人的投票率远高于青年人，政府可能倾向多制定照顾长者的政策，忽略青年的福利。

(四)人口老龄化与国际行动

人口老龄化是世界性的大趋势。联合国作为第一大国际组织，在人口老龄问题方面发挥了巨大的作用，比如联合国人口司出版了世界上第一本研究人口老龄化的专著《人口老龄化及其经济后果》，经常出版的重要统计资料有《世界人口前景》《世界人口性别、年龄分布》《世界人口长期预测》等等。在过去四分之一世纪中，联合国就与人口老龄化和老年人有关的问题举办了三个大型国际人口会议，在其中发挥了显著的作用。例如，1974年举行的人口与发展国际会议确认了人口老龄化对经济和社会的影响，对所有社会既是机会，也是一项挑战。1999年7月2日，大会第二十一届特别会议通过了为进一步执行《国际人口与发展会议行动纲领》采取的重大行动重申，除其他外，所有社会都必须正视未来几十年人口老龄化的重大后果。联合国人口司在研究人口老龄化方面有长久的传统，包括估计和预测老年人口及审查人口老龄化的决定因素及其后果。从1956年的关于人口老龄化问题的奠基性报告起，其中主要关注较发达国家的人口老龄化问题，到1999年出版的“第一次联合国人口老化问题挂图”，联合国人口司一直设法使国际社会注意到人口老龄化的问题。还有，联合国地区社会经济委员会资助了很多研究项目和研讨会，等等。

在联合国系统内对人口老龄化研究最多的首推世界卫生组织(邬沧萍，1999)。世界卫生组织开展了很多关于人口老龄化的跨国比较研究，其中尤其着重于关注人人健康、预期寿命、健康寿命、死因等等。另外值得一提的是，“健康老龄化”的提出很大程度上也是世界卫生组织发起、由世界卫生组织和国际老年学学会等于1993年共同推向全世界的。《积极老龄化的政策框架》是世界卫生组织为了介绍有关促进健康和积极老龄化的讨论和行动计划的形成过程而撰写的，是世界卫生组织向联合国第二次老龄问题世界大会提出的一个书面建议。提供讨论用的初稿题为《健康与老龄化》，已于2001年刊印，经过由世界卫生组织卫生发展中心组织召开的、来自21个国家的29名代表参加的专家小组会议讨论修订，并于2002年4月1—4日，经巴伦西亚国际老年学论坛讨论后报送联合国第二次老龄问题世界大会。大会接受了有关建议，并把积极老龄化的内涵写进了政治宣言(熊必俊，2002)。

国际劳工组织是一个关心老年人和老年社会保障的国际机构。在研究老龄化问题的时候主要从老年工人就业和社会保险及保障方面，特别是关于退休政策、灵活退休制度以及老年人再就业等方面进行研究。日本家族计划国际合作组织(JOICFP)是一个民间组织，过去主要是同国外合作研究控制人口增长，近年来越来越多地从事人口老龄化研究。该机构支持同我国和联合国合作研究人口老龄化问题，开过多次研究老龄化的国际研讨会，也出版过一些专门研究老龄化的小册子，如《亚洲人口老龄化》《亚洲与太平洋地区人口老龄化》(与亚太经社理事会合作)等等。世界银行和欧盟以及国际保障学会则主要从财政金融和经济的角度研究人口老龄化，因此涉及大量养老资金的储备、经营和增值、保值等货币问题，等等。