渐进式延迟退休年龄或“小步慢走”

对于“延迟退休”这一养老保险改革中争议最大的问题之一，十八届三中全会《决定》首次定调：研究制定渐进式延迟退休年龄政策。这也是近年来中央首次明确表示要研究制定渐进式延迟退休年龄政策。

人社部：延退有必要提上日程，并非仅仅为了缓解养老金缺口

目前民间舆论对延迟退休一个较为普遍的看法是，此举的主要目的是为了推迟领取养老金年龄，增加缴费总量，以缓解养老金整体缺口。中国社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》显示，截至2011年12月底，中国城镇职工基本养老保险个人账户记账金额约为2.5万亿元，但实际上账户里做实的仅有2703亿元，个人账户“空账”已超两万亿。

延退的反对者认为，不能为了弥补亏空，强迫人们晚退休、多交钱。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧认为，亏空应该靠政府财政拨款来弥补，须与延退的政策目的切割开来。他指出，现在常说养老保险有缺口，意指单位和个人缴费不够发养老金，其实是将社会保险看做商业保险了。社会保险法规定，养老保险的资金来源于三方面：单位缴费、个人缴费和财政补贴。老龄化趋势下，交社会保险的人越来越少、领保险的人越来越多，所以单纯靠缴费不够，还需要财政补贴以及其他很多手段。《决定》里也说，国有资产收益要拿来补这一块。应该说，养老保险基金并没有像很多人认为的那样支持不下去，至少5年到10年内不会出现问题。所以，延迟退休对中国并无实际意义。

2003—2012年全国企业职工基本养老保险基金累计结余（亿元）

资料来源：《人民日报》2013年11月27日

也有专家不同意延退是为了弥补亏空的看法。中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵强调，中国如果实行延退，出发点不是弥补亏空，而是适应人均寿命延长的现实。养老保险有一个内在的逻辑，即缴费年限和领取年限要有一个比例。如果交两年领一年，或交一年领一年，这个制度很难持续。

第六次全国人口普查数据显示，2010年中国人口平均预期寿命达74.83岁。依此计算，如果男性在60岁退休并开始领取养老金，平均可领取15年，而如果此前缴费时间是按最低年限的15年，那么平均领取比例正是褚福灵认为不可持续的“交一年领一年”，女性则还要更短。

2003年、2012年企业职工基本养老保险情况对比

资料来源：《人民日报》2013年11月27日

“我们的退休年龄在世界范围内来看已经相对偏低，因此要提高。内在的制度可持续逻辑就是，缴费年限和领取年限要有一个合理的比例。”他认为，这个合理比例应是交三到四年领一年。

究竟最科学的比例是什么，尚无定论。但很多专家普遍认同，这不是一个单纯的专业问题，而是政策问题，涉及养老金、劳动力供给、公共服务水平等众多方面。

对于为什么要延迟退休年龄，人力资源和社会保障部副部长胡晓义回应称，中国人口老龄化正加速到来，养老保险基金确实负担沉重。三中全会提出要“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，并不仅仅是从养老金缺口考虑提出的政策。退休年龄是一项重大社会经济政策，其确定和调整，与人民健康水平、人口结构及变化趋势、就业形势、劳动条件、人力资源合理利用诸多因素直接相关，与产业结构及人力资源的分布状态也密切相关。从中国经济社会的发展阶段看，确有必要将研究延迟退休年龄问题提上日程。

发达国家延迟退休是为增加劳动力

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧介绍，发达国家从20世纪90年代开始实施延迟退休，但并非因为养老金问题，而是因为社会老龄化。这其实是两方面促成的，一是人的寿命越来越长，老年人越来越多；二是人口出生率下降，新生劳动力越来越少。所有的发达国家都面临这样的问题。主要发达国家人口多为几千万，少的不过几百万，美国是发达国家中人口最多的，达3亿，但也只相当于中国的零头。一个小的国家，老年人增多，劳动年龄人口减少，马上捉襟见肘。最早提出延迟退休年龄的动议，其实就是为了增加劳动力供给。而中国情况不同，中国还有总量性失业，即劳动力太多，怎么安排也有失业。

2012年全国社保基金收支表（亿元）

资料来源：财新网2013年11月28日

由中华全国总工会、国家人社部、武汉大学等部门和高校联合完成的《中国社会保障改革与发展报告2012》指出，中国每年新增就业岗位徘徊在1000万个左右，大约30%的岗位来自退休人员的更替。中国目前有7亿多劳动力，与可能的经济状况相比，劳动力数量不缺，这一状况在2020年以前不会发生根本改变。

清华大学公共管理学院教授、就业与社会保障研究中心专家刘庆龙指出，现在推行延迟退休时机尚未成熟。就目前而言，贸然推行延迟退休年龄的相关政策，势必会带来两方面问题：一是给年轻人就业带来较大冲击。我们应该让各个岗位更快地实现年轻化，特别是在干部队伍中实现年轻化。二是当前国家的退休制度仍存在诸多问题。比如一线工人的退休并未得到很好保障；此外，一些“吃皇粮”的单位实际上早就在执行着延迟退休政策，领导干部虽然已经退休但仍享受着退休前的待遇并拿着国家工资。

实际上，自坊间就延迟退休展开讨论以来，一直都是“难获普遍认可，拥护者寥寥”，其中，民众反对声尤为强烈。基层的百姓和从事一线工作的劳动者，特别是体力劳动者对于延迟退休都是反对的；反而，技术、脑力劳动等工作强度低但收入颇丰的工作人员和部分公务员，对延迟退休心生期待。刘庆龙强调，这就需政策制定者必须慎重，否则极易引起社会混乱，加剧社会不公。

延退是大势所趋，将采取“小步慢走”的方式

伴随老龄化的加速发展，延退或是不可避免的选择。但何时开始？以何种步调进行？

刘庆龙表示，应该承认延迟退休是大势所趋，且这一趋势一定会到来。该趋势由量变到质变的临界点，就是中国真正从发展中国家阶段过渡到发达国家之时。要认清，唯有劳动力接续能力才能决定该政策推行的时机。所谓发达国家，除拥有较高的人均国内生产总值（GDP）外，生产力水平也是高度发达，而且产业结构先进，在国民经济结构中第三产业所占比重一般大于60%。尽管中国在GDP总量上已经跃居世界第二位，但人均GDP不足4000美元的地区仍然广泛存在，与人均GDP动辄可达数万美元的发达国家相比，差距依然巨大。在向发达国家迈进的过程中，我们的产业结构势必发生巨大变化，届时，对劳动力的需求也会大幅上升。这时，劳动力接续也会出现不足。

目前学界的共识是，就算要延退，也只能小步走。但步子多小，用多长时间走完，并没有形成共识。清华大学向人社部提交的养老保险一揽子改革方案中，男女的退休年龄均被延长到65岁，整体用时15年。但褚福灵认为，整个延退或许要用30到50年才能完成。全国人大常委、中国人民大学劳动人事学院教授郑功成也强调，延迟退休应坚持小步渐进而不是大步急进。即每年延长2—6个月的工作时间，经过30年左右的推进，实现男女65岁同龄退休。

对延迟退休如何实施的问题，官方也进行了密集回应。

人力资源和社会保障部社会保障研究所所长金维刚说，渐进式延迟退休是指将来制定有关延迟退休的政策将采取小步慢走的方式，逐步缓慢地延长退休年龄。

人力资源和社会保障部副部长胡晓义表示，“渐进式”延迟退休年龄包含多层含义：一是要提前若干年预告，不能今年宣布明年就实施，而要让公众特别是相关群体有必要的准备期。二是要分步走，比如先从退休年龄最低的群体开始，从人力资源替代弹性系数低的群体开始，逐步扩展到各类群体。三是要迈小步，比如每年只延迟几个月，小步徐趋，用较长的一段时间完成平滑过渡。四是要多措并举，在延迟退休的同时，严格控制提前退休，进一步强化养老保险长缴多得的激励机制，调整产业结构、开发更多适合中老年人又不与青年人争夺工作机会的岗位，加强中老年人技能培训，并研究支持中老年人就业的扶持政策等，以最大限度降低对相关群体的不利影响。

胡晓义在国务院新闻办举行的新闻发布会上再次回应称，从未听说延迟退休从公务员或从重体力劳动者开始。这个政策正在研究制定过程中，有一些猜测也是正常的，但是不能把猜测当成定论。

但这并不是唯一的分歧点。不少政策建议者提出，中国的劳动者具体情况千差万别，实行“一刀切”的延退本身就是一种不公，他们认为，弹性退休制是既能因应个人现实，又能减少延退公众阻力的一种可行方案。