印发《教辅目录》及进校统一征订教辅严重违法

第一，违反了《义务教育法》

2006年9月1日，修订后颁布的《义务教育法》第二条规定：“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。第二十五条学校不得违反国家规定收取费用，不得以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益。第五十六条学校违反国家规定收取费用的，由县级人民政府教育行政部门责令退还所收费用；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。学校以向学生推销或者变相推销商品、服务等方式谋取利益的，由县级人民政府教育行政部门给予通报批评；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。

2007年秋天，全国农村义务教育在免交学杂费的同时，还免收教科书费，1.5亿学生因此受益。免除学杂费后，平均每个小学生年减负140元，初中生年减负180元，贫困寄宿生可年减负500元。

2008年7月30日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，继2007年全面推行农村义务教育免除学杂费政策后，2008年秋季开始，城市义务教育阶段学杂费也全部免除，至此我国形成了城乡统一的义务教育普惠制，教育事业更加和谐地向前发展。

安徽省教育厅制定和印发的《教辅目录》，使得安徽省内四家出版社出版的教辅资料“进校征订合法”化，并由新华书店统一发行销售，地市、县区教育行政部门和学校及教师负责对这些教辅资料进行推广宣传的行为明显是违反《义务教育法》上述规定的，尤其是学校在对《教辅目录》之内的教辅资料推广宣传和销售中起到了推波助澜的作用，是在变相的向学生推销商品，以谋取不正当利益。

《义务教育法》明确规定，我国九年义务教育是国家予以保障的一项涉及中国千秋万代与前途命运的公益性事业，尤其强调义务教育不收学费和杂费，而杂费包括选课费、教材费、教辅资料费、住宿费等。但安徽省教育厅擅自制定和印发本省的《教辅目录》，要求本省的中小学生必须在该《教辅目录》的范围之内征订教辅资料，并且新华书店包销发行该《教辅目录》下的教辅资料，要求学校统一征订，向学生收取教辅资料费的行为，是对《义务教育法》上述规定的公然违反。

第二，严重违反了《反垄断法》

《反垄断法》第三十二条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”。

安徽省教育厅定期向全省公布《安徽中小学学生作业目录》，并规定《教辅目录》之外的教辅资料一律不得进校入班。而2007年度的《安徽省中小学作业目录》中，则将安徽教育出版社、安徽少儿出版社、黄山出版社、安徽美术出版社出版的298种教辅图书列入，这些图书堂而皇之还打着“被安徽省中小学教材审定委员会审查通过”的旗号。且不论此行为已经严重违反了《义务教育法》和国家七部委联合下发的法规，单从市场竞争角度看，该行为就是一种赤裸裸的行政垄断行为，其通过下发《教辅目录》将本省出版社的教辅纳入教辅选用市场，而将外省市出版社出版的教辅图书定义为“非法教辅”，这就排斥了外省市出版社在本地教辅市场的公平竞争，严重违反了《反垄断法》。

第三，严重违反了《反不正当竞争法》

《反不正当竞争法》第七条规定：“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。”

安徽省教育厅定期向全省公布《安徽中小学学生作业目录》的行为，在一定程度上限制了其他经营者的正当竞争行为。《教辅目录》及“统一征订教辅”等事实的存在，一方面严重破坏了市场竞争规则，导致一些利益集团运用大量非正当手段瓜分利益。另一方面由于上述行为排除了其他合法图书出版单位正当的经营活动，导致学生无法“客观真实”的选择出最适合教科书配套的教辅资料，从而影响学校教学质量的提高，更无法培养出符合素质教育要求的学生。上述行为将导致教辅资料的研究者不再关注其教辅产品的质量而是关注是否能够列入《教辅目录》或“统一征订的教辅”的范围，这将是义务教育体制面临最大的问题。因此，这种《教辅目录》及“统一征订教辅”的行为严重违反了《反不正当竞争法》第七条规定。

《反不正当竞争法》第八条规定：“经营者不得采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品。在账外暗中给予对方单位或者个人回扣的，以行贿论处；对方单位或者个人在账外暗中收受回扣的，以受贿论处。经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的，必须如实入账。接受折扣、佣金的经营者必须如实入账。”

《反不正当竞争法》第二十二条规定：“经营者采用财物或者其他手段进行贿赂以销售或者购买商品，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，监督检查部门可以根据情节处以一万元以上二十万元以下的罚款，有违法所得的，予以没收。”

安徽省教育厅对外公布的《教辅目录》及安徽省新华书店的“统一征订教辅”等过程中存在严重的商业贿赂行为。安徽教育出版社、安徽少儿出版社、黄山出版社、安徽美术出版社四家出版社委托安徽省教育厅下属的安徽省教育科学研究所依据各学科教材统一编写各学科各类别教辅图书，并在协议中规定，安徽省教育科学研究所负责将其编写出版的教辅资料列入《安徽省中小学学生作业目录》。在整个教辅资料的编著、出版、上目录、征订等一系列过程中，由于版税形式的利益或者发行折扣利润等形式的商业贿赂存在，导致其教辅资料在学校统一征订收费这种更加违反国家法律的行为存在。也正是由于这种各个环节都存在的贿赂行为，导致教辅资料市场存在严重的不正当竞争行为。因此，上述行为严重违反了《反不正当竞争法》第八条、第二十二条规定。

第四，严重违反了《民法通则》

《中华人民共和国民法通则》第四条规定：“民事活动应当遵循自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。”

《中华人民共和国民法通则》第五条规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”

“统一征订教辅”并收取学生费用的行为，从学生及家长角度考虑，这种所谓的“自愿征订”行为实则违反了《民法通则》的相关规定。依照国家有关法律规定，学生及家长本来有权利自行购买教辅资料，但是由于学校带有强迫性的“统一征订”导致学生及家长没有其他选择权，只能按照学校的要求进行订购，实则是当事人在“非自愿”的情况下进行订购，其合法权益受到侵犯。因此，这种进校“统一征订教辅”行为违背了民事活动自愿、公平的原则，严重违反了《民法通则》第四条、第五条规定。

第五，严重违反了《合同法》

《中华人民共和国合同法》第三条规定：“合同当事人的法律地位平等，一方不得将自己意志强加给另一方。”

《中华人民共和国合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”

通过订购单反映出，学生订购教辅书的行为与新华书店的销售行为已经构成了一个买卖合同。而意思自治原则是合同法的基本原则之一，这也就意味着当事人有选择订立合同的自由，也有不订立合同的自由。虽然学生家长的人身自由并没有受到限制必须在自愿订购单上签字，但是思想上却别无选择，如果不订购，学生是无法做作业的，如果不订购，学生无法向学校交差。在此种情形下，家长完全处于弱者地位，没有选择的权力，失去了意思自治的可能，合同失去了应有之义，合同根本不能成立。

因此，印发《教辅目录》及“统一征订教辅”行为，使学生及家长在教辅资料订购过程中与教辅资料出版发行机构等经营部门处于不平等的法律地位，学生及家长并非在自愿情况下订立合同，而是在所谓“老师布置的作业内容就在教辅资料上”或“按照学校要求在表格上划勾”等情况之下表达出来的“自愿订购”。很显然，学生及家长在上述教辅资料订购过程中受到了学校的非法干涉，这种统一订购行为侵犯了学生及家长订立合同的选择权，包括是否选择购买教辅资料权利以及选择购买何种教辅资料的权利。因此，这种公布《教辅目录》及进校“统一征订教辅”的行为严重违反《合同法》第三条、第四条规定。

此外，依据合同法第五十二条的规定，以合法形式掩盖非法目的的合同应属无效合同。在安徽省，学校、教育部门、新华书店以自愿订购单遮人耳目，表面上合法合理，实质上是强迫广大学生订购教辅，从销售图书的款项中各自分得各自的利益，而组织学生统一购买教辅这一行为本身就为法律所禁止，这是明显的以合法形式掩盖非法目的的行为。

第六，严重违反了《行政许可法》

《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可：……（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；……”

《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定：“本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：……（二）市场竞争机制能够有效调节的；……”

中小学教科书是属于关系公共利益的特殊商品，教科书的编写、审定、出版、发行、选用等环节均有严格的主体资格限定和程序规定，即教育部门对中小学教科书的编写、审定等事项设定了行政许可。对于中小学教辅图书，则没有做任何行政许可方面的限制，而同时，中小学教辅图书市场与其他除教科书外的图书市场一样，能够通过市场竞争机制自行调节。但安徽省教育厅将本省所属的安徽教育出版社等四家出版社出版的298种图书列入《安徽省中小学学生作业目录》的做法却无端地为安徽省中小学教辅书设定了行政许可，这就使得除安徽教育出版社等四家出版社之外的其他出版社的教辅类图书难以进入安徽省教辅图书市场。显然，这一做法违反了《行政许可法》的上述规定。

另外，《行政许可法》第二十七条规定：“行政机关实施行政许可，不得向申请人提出购买指定商品、接受有偿服务等不正当要求。行政机关工作人员办理行政许可，不得索取或者收受申请人的财物，不得谋取其他利益”。

前文已经有所论及，之所以会存在地方教育厅明目张胆违法公布《教辅目录》、新华书店违法统一征订教辅图书的现象，主要是各利益团体之间有完善的利益分配关系。在这条利益链上，地市、县区教育局及乡镇学校三级教育部门总共可以得到的利益分配比例折扣是教辅图书销售额的25％。这种做法实际上已经违反了《行政许可法》第二十七条的规定，属于违法收受各出版社、新华书店的财物为其谋取利益。

第七，违反了《刑法》

《中华人民共和国刑法》第二百二十五条：“违反国家规定，有下列非法经营行为之一，扰乱市场秩序，情节严重的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处违法所得一倍以上五倍以下罚金；情节特别严重的，处五年以上有期徒刑，并处违法所得一倍以上五倍以下罚金或者没收财产：

（一）未经许可经营法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其他限制买卖的物品的；

……

（四）其他严重扰乱市场秩序的非法经营行为”。

教辅图书的编写、出版、发行应完全受市场机制的自行调节，而安徽省教育厅却将四家安徽出版社出版的教辅图书列入《教辅目录》，四家安徽出版社又将《教辅目录》上的图书授权安徽省新华书店在安徽中小学校统一征订。四家安徽出版社及安徽省各级新华书店的行为不仅违反了国家七部委的规定，而且最严重的是扰乱了中小学教辅图书市场秩序，这种行为应界定为非法经营行为。同时，根据《最高人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》的第七十条规定，非法经营案（刑法第225条）：

……

从事其他非法经营活动，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：

1.个人非法经营数额在五万元以上，或者违法所得数额在一万元以上的；

2.单位非法经营数额在五十万元以上，或者违法所得数额在十万元以上的。若该行为严重的话即构成非法经营罪。

据此，若通过印发《教辅目录》及“统一征订教辅”的非法经营行为获取的违法所得数额达到《最高人民检察院公安部关于经济犯罪案件追诉标准的规定》中规定的标准，则应对行为人予以刑事制裁。

另外，在印发《教辅目录》及“统一征订教辅”形成的利益链中，地市、县区教育局及乡镇学校等教育部门负责人或者整个单位都要收受列入《教辅目录》的地方出版社和新华书店的所谓“宣传费”，这种行为实际上已经构成受贿。

《中华人民共和国刑法》第三百八十七条规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益，情节严重的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。

前款所列单位，在经济往来中，在账外暗中收受各种名义的回扣、手续费的，以受贿论，依照前款的规定处罚。”

列入《教辅用书目录》的各出版社以及因公布《教辅用书目录》而坐收渔翁之利的新华书店都以给付“宣传费”的名义，明目张胆给予安徽省教育厅、各地市、县区教育局及乡镇学校等教育部门负责人或者整个单位不菲的财物，目的就是能够保证自己的教辅利润平稳上升。

根据1999年9月16日最高人民检察院发布施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》（试行）的规定，对于单位受贿罪，涉嫌下列情形之一的，应予立案：1.单位受贿数额在10万元以上的；2.单位受贿数额不满10万元，但具有下列情形之一的：（1）故意刁难、要挟有关单位、个人，造成恶劣影响的；（2）强行索取财物的；（3）致使国家或者社会利益遭受重大损失的。因此，为收取“宣传费”而违法印发《教辅目录》及“统一征订教辅”的安徽省教育厅、各地市、县区教育局及乡镇学校等教育部门的行为若达到上述标准则应对其进行刑事制裁。

“这种通过地方教育行政部门对外公布《教辅书目》及进校统一征订教辅的现象，给我国的基础教育课程改革造成了极大的障碍和负面影响。”中国法学会法学专家、西南大学法学院教授周安平在接受记者采访时认为，由于地方教育行政部门对外公布《教辅目录》这一非法行为的存在，使目前我国中小学教辅图书行政性垄断和区域性分割的情况更加严重。“首先，这导致的恶果之一就是扰乱教辅图书市场正常竞争秩序，加剧教辅图书市场垄断，从而引发官员腐败和滥用职权。”

在众多法学专家的眼里，地方教育行政部门对外公布《教辅目录》及进校统一征订教辅，既不合理，也不合法。中国人民大学副校长、中国法学会副会长、民商法专家王利明教授、中南财经政法大学校长、知识产权法专家吴汉东、中国政法大学副校长、行政法专家马怀德、清华大学法学院教授崔建远、中国社会科学院法学所教授李顺德、全国人大法工委经济法室副主任袁杰等法学专家建议，教辅图书出版单位可以通过行政救济程序维护教辅图书市场的公平竞争，比如向教育部、财政部或者国务院投诉，或者通过行政复议、行政诉讼撤销相关文件，依法追究相关部门负责人的法律责任，也让孩子们的书包越来越轻，还我国教育事业一方净土。