流域水质与协作环保

7.2.2　下游水用户：流域水质与协作环保

下游地方政府对越界污染的规制往往面对信息方面的约束，对上游排污水平的监控从目前的制度和技术条件而言非常困难，这时作为水用户的居民或者社区对越界污染的投诉将有助于政府做出及时反应，并将居民诉讼作为提高谈判力的一种途径。对中国水污染的相关调查（Afsah，Laplante and Wheeler，1996b）表明，尽管环境法律从文本上来说是全国统一的，但是污染收费和环境质量在各地区之间存在显著差别，这主要取决于当地社区的能力，包括教育、收入和谈判权力的大小。如果流域的下游地区人口众多而且收入较高，那么对越界污染的自愿规制力度相对要高。

在政府规制能力不足的情况下，下游政府可能采取促进自愿规制的方法达到削减上游污染的目的，例如提供相应的污染水平和本地水质状况的信息，对削减污染的方案提供技术建议，对公众个体的削污努力提供资源上的支持。由于环境执法体系是以行政辖区划分的，下游政府的环境保护机构无法对越界污染进行规制，而且由于流域上游的污染源众多、排污手段往往较为隐蔽，仅仅依靠资源有限的环境保护机构也不具备现实可操作性，这时候有可能出现政府资源与自愿规制相结合的“协作式环保”：下游政府向社会公众提供环境规制的技术、设备和资金，支持公众在报告污染信息、监测越界污染和削减越界污染上的努力，通过“催生”自愿规制来弥补政府环境规制的局限性。在我国地区间越界流域污染纠纷中，协作式环保已然成为政府环境规制的重要补充^[8]。

下游水用户是“协作式环保”的重要参与者。帕克斯（L.B.Parks，2000）曾对公共服务中消费者的角色进行过分析，认为消费者不仅消费社会服务，而且协作生产社会服务，消费者的技术、激励和技能与社会服务水平密切相关^[9]。下游水用户对越界污染的规制作为下游政府环境规制的补充，主要体现在自愿削减污染的努力水平上，由于水质直接影响到下游水用户的收益状况，下游水用户在及时感知水质变化上有一定的优势，如果环境物品上的捐献不超过其供给成本，水用户也有动力去规制越界污染^[10]。尽管协作式环保在技术上是可以操作的，在经济上是具有吸引力的，还需要在环境规制的制度安排上对协作式环保加以促进，例如环境资源从部门管理转向公共管理，将社会公众视为重要的行动者和影响者，将非正式规制纳入环境规制的一部分，鼓励公民捍卫自身的和他人的环境权，从而加强协作式环保的规制强度。

协作式环保在当前各行政区边界水质标准和环境责任尚待确定的情况下较为有效。在水质标准和环境责任尚待确定时，上游政府与下游政府很难就流域水污染的责任归属和赔偿标准达成一致，下游政府的单独规制由于面对行政辖区的边界限制而不可信。另一方面，尽管削减越界污染所带来的良好水质对下游水用户而言是公共物品，但由于水是划分为资源单位供水用户享有的，不同水用户从优质水中所获得的收益并不相同，从优质水中获益更多的水用户（如矿泉水厂、养鱼专业户等）较对水质要求一般的企业水用户而言，提供环境自愿规制的激励更为强烈。这事实上相当于公共物品与私人物品的联合提供（Tying Arrangement）：高水质与水用户的私人物品紧密结合，或者说公共物品与私人物品具有互补性质，水用户愿意对削减污染做出捐献，由此来获得更好的私人物品，但其前提是提供环境物品的成本不能高于水用户的支付能力。政府的资源支持成为对水用户的“赋能”方式：政府承担一部分技术和资金，来支持水用户的污染监测和公益诉讼行为，提高水用户的支付能力，从而使环境物品的自愿供给成为现实。