我国环境立法的现状分析

第三节　我国环境立法的现状分析

一、我国环境保护法体系

环境法是为了协调人类与自然环境的关系,保护和改善环境资源并进而保护人体健康和保障经济社会的可持续发展,而由国家制定或认可的并由国家强制力保证实施的,调整人们在开发、利用和改善环境资源的活动中所产生的各种社会关系的行为规范的总称。环境法是20世纪60年代产生和发展起来的一个新兴法律门类。各国对其称谓不同,我国叫做“环境保护法”,美国称为“环境法”,日本称为“公害法”,欧洲各国则多称为“污染控制法”。

我们可以对我国的环境保护法作下列逻辑划分:从法律的效力层面来看,我国的环境立法包括国家级环境立法和地方环境立法。国家级环境立法主要包括下列组成部分:宪法关于保护环境资源的规定;环境保护基本法;环境资源单行法;环境标准;其他部门法中关于保护环境资源的法律规范;我国缔结或参加有关保护环境资源的国际条约,国际公约也包括在我国环境法体系之中。

1.宪法关于保护环境的规定

宪法关于保护环境的规定在整个环境法体系中具有最高的法律地位和法律权威,是环境立法的根本指导思想和理论依据。例如我国宪法第九条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害。”

2.环境保护基本法

环境保护基本法是对环境保护方面的重大问题作出规定和调整的综合性立法。我国的环境保护基本法,对我国环境保护方面的问题作了全面规定,如明确规定了我国环境保护的基本原则和制度,环境保护的对象,环境法的根本任务,中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限,违反环境法的法律责任等问题。环境保护基本法的颁布对促进我国环境法体系完备化,加强我国的环境管理起了重要作用。

3.环境资源单行法

环境与资源保护单行法是针对特定的保护对象,如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行的专门立法,具有量多面广的特点,是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。我国环境法的主体部分,大体上可以分为:(1)土地利用规划法;(2)环境污染防治法;(3)自然保护法;(4)环境管理部门行政法等。

4.环境标准

环境标准是由行政机关经合法的授权而制定和颁布的,旨在控制环境污染,维护生态平衡和环境质量的各种法律性技术和规范的总称。我国环境质量标准的制定工作开始于20世纪50年代。为了控制工业集中地区出现的局部环境污染,首先制定了一些以保护人群健康为主的专业环境质量标准。20世纪80年代至90年代,我国在全国开展了综合性和行业排放标准的制定工作,同时也陆续制定了各种工业生产和产品的污染物排放标准。

5.其他部门法中有关环境资源保护的规定

由于环境保护的广泛性,专门环境立法尽管数量上十分庞大,但仍然不能把涉及环境保护的各种社会关系全部加以调整,在其他部门法,如民法、刑法、经济法、行政法中,也有不少关于环境保护的法律规范,这些法律规范也是我国环境法体系的重要组成部分。

6.我国缔结或参加的有关环境保护的国际条约、国际公约

为了协调世界各国的环境保护活动,保护自然资源,应付日益严重的全球性环境问题,产生了国际环境法。它是调整国家之间在保护和改善环境资源活动中所产生的各种关系的有约束力的原则、规则、规章等的总称。我国环保法第四十六条明确规定:我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约,同我国法律有不同规定的,除我国声明保留的条款外,适用国际条约的规定。由此可见,国际条约和国际公约也是我国环境法体系的特殊组成部分。

二、我国环境立法的现状分析

20世纪70年代,随着我国工业化进程的不断推进,环境污染也日趋严重。因此开始了以防治工业污染为中心的环境保护工作,并陆续制定和实施了一系列有关环境保护的法规和文件。1972年,我国参加了联合国人类环境会议。1973年我国召开了第一次环境保护会议,制定了《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,并由国务院颁布。这是我国历史上第一个综合性的环境保护行政法规,是我国环境保护基本法的雏形。之后,又相继颁布了一系列环境保护的行政法规及环境标准,从而使我国的环境立法步入了轨道。

1978年,我国修改了《宪法》,宪法明确规定“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”,首次将环境保护工作列入国家根本大法,从而把环境保护确定为我国的一项基本国策。而1979年《环境保护法(试行)》的颁布施行,更为我国环境法的发展奠定了坚实的基础。之后又先后颁布并实施了一系列环境资源法律、法规、部门规章、地方性法规、环境标准等规范性文件,其他相关部门法如行政法、刑法、民法、经济法等的某些条款也对环境保护作了相应规定,从而使我国的环境法制初具规模。特别是1989年在对《环境保护法(试行)》做出大范围修改完善的基础上,颁布了新的《环境保护法》,加快了我国环境法制建设的步伐,使环境立法的范围由污染防治扩展到自然资源和生态保护,可操作性大大增强。我国还参加或缔结了一系列关于保护环境与自然资源的国际条约、国际公约,使国际环境法和我国国内环境立法之间的相互影响日益增强。

1992年以后,随着联合国环境与发展大会的召开以及我国社会主义市场经济目标模式的确立,可持续发展成为我国两大基本国策之一。为此我国政府提出了中国环境与发展应采取的十大对策,向国际社会宣布,走可持续发展道路是当代中国以及未来的必然选择, 1994年又批准发布了《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》,从人口、环境与发展的具体国情出发,提出可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。1996年3月,第八届全国人大第四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略,使可持续发展战略在我国经济建设和社会发展过程中以法律的形式得以实施。环境立法也相应进入了根据可持续发展的要求加以修改、补充、废止、完善的新阶段。如1995年修改了《大气污染防治法》,制定了《固体废物污染环境防治法》;1996年颁布了《水污染防治法》、《矿产资源法》、《环境噪声污染防治法》;1998年颁布了《森林法》、《土地管理法》;2000年颁布了《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》;2001年颁布了《防沙治沙法》;2002年颁布了《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》;2003年颁布了《放射性污染防治法》等专项法律。

值得一提的是《中国21世纪议程》,它是中国可持续发展的里程碑。《中国21世纪议程》是一个按规范制定的中国可持续发展战略规划,是在中国政府的直接领导和联合国开发计划署的密切合作与援助下编制的。它结合中国国情,从环境与发展的总体联系出发,提出促进经济—社会—资源—环境协调发展的一系列政策、措施和行动计划,力求探索一条具有中国特色的可持续发展道路,这是一个改变传统发展模式,建立新的发展模式的宏大系统工程。

参照联合国《21世纪议程》的框架,《中国21世纪议程》分为四个部分,共20章,74个方案领域。

第一部分:可持续发展总体战略。要点是:发展经济是中国可持续发展的首要目标;发展经济必须与环境保护相协调,采取可持续的方式利用资源,避免因过度开发而危害脆弱的生态平衡;提出了农业、能源、交通运输和邮电通讯、原材料工业的发展目标和环保总体目标;运用经济手段保护环境、强化管理、防止工业污染、改善能源结构和提高能源利用效率,合理利用资源;建立经济与环境综合核算体系,进一步把资源和环境因素纳入经济决策过程;制定与推行有利于持续发展的技术经济、技术政策和税收政策;确定持续发展投资领域,实行导向性的财务和税收政策;加强部门间的协商协调,改善决策程序,完善规划与管理,强化持续发展能力建设。设立了15个方案领域。

第二部分:社会可持续发展。要点是:将人口政策与持续发展政策结合,实现控制人口增长和提高人口素质的目标;通过发展经济,改革分配制度,区域合作,适度发展耐用消费品和住房商品化等分流资金,建立合理的消费结构;消除贫困,使绝大多数贫困地区能通电、通路以及建立具有地方特色的支柱性产业。设立了19个方案领域。

第三部分:经济可持续发展。要点是:持续发展所要求的经济生产是一种“清洁生产”,即物料最低、废物排放最少和产品无害环境的生产过程。它将物料选择、产品设计和生产,产品使用和回收再用等组合于一个优化系统内,即实行产品规划;要求实行节能、省料、节水和减少排污的生产工艺,即实行工艺规划;还要求废物综合利用和使废物减量化、资源化、无害化。为此提出:建立闭合生产圈,开发无污染新技术、新工艺,对有害环境的产品实行更新、替代等措施。这部分还对经济政策、工业与交通、通讯业的可持续发展,可持续的能源生产和消费,农业与农村的可持续发展等设立了20个方案领域。

第四部分:资源与环境的合理利用与保护。这部分对自然资源保护与持续利用、生物多样性保护、水土流失和沙漠化防治、保护大气层和固体废物的无害化管理等设立了20个方案领域。

以上共74个方案领域,每个方案领域由行动计划构成,包括设定的目标,拟采取的主要行动或措施。实施措施主要从管理、科技、示范工程、人力资源开发与能力建设、国际合作等方面着手。

在可持续发展的总目标中,几乎每个系统、每个层面都受可持续发展法律的调控。因此,《中国21世纪议程》单列第三章“与可持续发展有关的立法与实施”,指出:“与可持续发展有关的立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径,与可持续发展有关的立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要保障。”^[12]规定达到的目标是:“在2000年前后初步建立起与可持续发展有关的立法体系”;“加快经济领域的与可持续发展有关的立法,完善环境和资源保护立法,并通过对社会、生态、经济和科学原则的综合分析,把可持续发展的原则纳入经济发展、人口、产业、社会保障等立法中”^[13];“建立健全可持续发展法律的实施体系和保障支持机制,保证法律法规的贯彻”;“促进司法和行政程序与可持续发展有关法律实施的结合”。^[14]《中国21世纪议程》是规划我国未来可持续发展的蓝图,也是我国进行可持续发展立法的重要依据。