与政企不分的传统体制相适应，原来的企业领导者受政府之命管理企业，等于一级政府官员。与政府的等级系列相对应，企业也有“局级”、“处级”、“科级”之分。常见的一种现象是，同一些人，昨天是政府的某个“长”，今天下企业当厂长、经理和党委书记，过一段时间又可能重回政府当某个“长”。令人奇怪但又顺理成章的是，这样的“换位”并不存在职业和流动渠道上的障碍。企业领导者的去留、考核、评价和奖惩，直接决定于政府主管部门和有关党的部门。反过来，企业领导者听从上级安排、全面对政府负责则是基本的组织原则要求。这种政府直接控制干部的制度，构成了古典公有制企业体制的组织基础。
随着企业改革的展开，企业领导者的依附地位开始发生变化。企业权利和责任的增加，企业独立利益的逐渐形成，在企业领导者和政府间的等级关系中加入了某些公开而“合法”的协商、谈判因素。承包制推行后，这方面的一个重要进展，就是承包企业经营者产生方式的变革。
承包经营者的产生主要通过委托和招标两种方式。
所谓委托，就是保留原有的企业领导成员，或者由政府主管部门指定其他人选，与政府签订承包合同。一方面，委托产生的经营者在一定程度上代表企业的独立利益，可以与政府讨价还价，条件不合适时也可以不接受政府的委托。另一方面，经营者的权力直接来源于政府，当他们对政府表现出某种独立性时，不能不小心谨慎。如果他们与政府的距离超出了政府可容忍的限度，他们的权力就可能被收回。因此，在一般情况下，委托承包者仍保留了依附于政府的天然倾向。
招标承包则蕴含了若干意义深远的进步：第一，用竞争办法选拔经营者，超越了以往按照不规则的、透明度低的标准和程序确定企业领导者的方式。第二，投标者来源广泛，一些原先不在组织部门视野内的人也参与投标，提高了经营者的优化程度。第三，企业经营者的独立性、权威性和责任感加强。与委托承包不同的是，在招标承包场合，对承包合同条款的执行较为严格。即使对那些与政府主管部门有“血缘”关系的原企业领导者来说，经招标再次走上经营者岗位后，其身份也与以前有了某种差别。
总之，招标承包的革命性意义在于，它第一次在经营者选择中引入了“合法”竞争，从一个方面展示了企业人事制度改革和理顺政企关系的方向。然而，正如我们在第4章讨论政企收入分配关系时所指出的，招标承包未能在承包制推行过程中产生全局性影响，也未能持续下去。
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