西安市国库管理制度改革成绩斐然

陕西省西安市财政局　王琦　王海平　李雪

“这笔钱从财政部拨款到基层提款只花了一个小时”，2008年5月16日，在题为《财政部90小时拨付32亿》的帖子中，财政部新闻处处长吕志胜对一笔针对汶川地震受灾县气象局的拨款做了这样的说明。此帖引起了关心救灾进展情况网友的关注，但同时也有人表达了疑问。一位网友称：“扳着指头从省一直数到市县，从财政到部门再到基层，还有其间的内部流转，总而言之结论是：这不可能”。可当一位了解财政业务的网友答复他：在已推行国库集中支付制度改革的西安市财政局，用不到一刻钟时间就将款从财政局拨到最终用款单位的例子，比比皆是；而如果是保障基本运行支出，则在每个季度的第一天，当季额度就会自动转到每一个基层单位账户上时，这位网友用1个大拇指和5张惊讶大嘴的卡通图案，做出了回复。

西安市财政局从2002年设立国库处直到现在，财政人就是一步一个脚印，改革国库管理制度，并且成绩斐然。

一、建章立制阶段

和从地方试点，再到全国全面铺开的做法不同，国库集中支付制度改革一开始就是一场自上而下，从中央到省、市、县乃至乡镇一级的彻底变革。西安市就是在2001年中央、2003年陕西省后，从2005年开始推行这项改革。事实上，2002年西安市财政局成立的国库处，大部分人员就来自预算处。而从1998年推行政府采购再到1999年统发工资，直至2003年在全市实施部门预算，都为全市推行国库集中支付制度改革奠定了坚实的基础。

2005年初，西安市以之为切入点，正式将此项改革纳入当年财政体制改革重点任务。改革之初，要在框架构建、制度建设等方面做了大量工作，可称“建章立制”之年。

（1）制度建设方面。制定了一系列管理制度、操作流程和实施细则，为改革整体推进提供了较为完备的制度框架，使改革伊始就按照规范化、制度化的方向发展。

（2）执行机构方面。基于当时支付中心尚未挂牌，为保证工作开展，在原核算中心内部设立了国库支付科。

（3）试点单位方面。为让改革起好步，市财政局率先试点。在此基础上，选定了市公安局、检察院等27家作为首批单位。同时招标选取了6家商业银行作为业务代理银行。

（4）账户体系方面。构建了国库单一账户体系，将政府采购纳入直接支付范围，对小额购买和零星支出则采用了授权支付方式。

（5）系统建设方面。硬件上，布设了相关网络平台；软件上，明确了业务流程、报表单据和权限划分等基础信息，搭建了支付系统，确保了试点工作的如期进行。

二、转轨攻坚阶段

对于西安市乃至整个陕西省而言，改革的最大阻力并非来自预算单位，而是财政自身。

2000年，陕西省在全国率先推行会计集中核算制度。随后，这一制度在全省迅速铺开。2001年初，西安市成立市级机关会计核算中心，当年底，会计集中核算在全市13个区县全面推开。客观的讲，这一制度建立初期，确实起到了一定成效。但随着这一财政包揽过多改革的继续推进，也暴露出诸多问题。如：单位会计主体地位明显弱化，有时连年终决算都很难完成，一些单位甚至让不懂财务的司机或打字员充当“报账员”，单位会计岗位形同虚设。基于此，在上年改革取得一定成效后，就加快了将会计集中核算向国库集中支付制度转轨的步伐。当年4月13日，市政府召开动员大会，市长陈宝根作重要讲话，标志着西安市此项改革正式步入“转轨攻坚”阶段。

2006年，顺利实现转轨。将西安市市级机关会计核算中心更名为西安市财政国库支付中心，并从2006年5月份开始，将其原承担的会计核算职能交还各单位，7月中旬前就结束了转轨工作。整个转轨过程平稳顺利，得到了单位普遍认可，在陕西省各地市中率先实现转轨。二期扩面上线。通过对市本级所有单位情况的全面摸排，9月份又将条件成熟的135家单位纳入改革范围。

同时，在转轨过程中，市财政坚持了“三个不变”原则，将会计主体地位真正归位于预算单位。转轨后预算单位财务工作质量反而明显提升，财务管理意识和管理水平普遍提高。而由于改革后财政部门对每一笔预算资金的支付情况都能实时监控，单位同样要按照批准的预算和相关制度规定办事，财政的监管职能不但没有缺位，反而得到了加强。

三、全面推开阶段

2007年，“横向到边”的目标被首先实现。通过当年4月份的一次扩面，就将305家市本级全额拨款单位全部纳入了改革范围。

（1）规范执行管理流程。按照“管理精细化、制度标准化、工作流程化”的要求，出台《国库集中支付业务流程管理办法》，实现了业务标准化和流程规范化，进一步提升了预算执行管理的行政效能和运行效率。

（2）细化执行操作规范。日常方面，按照“规范操作、强化监管”原则做好预算执行，确保资金安全；结余方面，按照“业务核定、国库核对、预算结转”模式，对结余资金的注销、结转和使用等做了进一步细化和规范；权限方面，按照“业务千条需求，国库一个出口”原则，采取了“业务提交，国库把关，机房实施”的模式进行管理。

四、继续深化阶段

2008年，在这个不寻常的“奥运年”，西安市国库管理制度改革也暗暗加快脚步，四面出击。一是助推财政各项改革。按照政府收支分类改革后的新要求，补充、调整和完善了指标体系，重新设计了相关流程和指标要素；配合政府采购改革，出台了《国库集中支付政府采购业务流程办法》。二是区县改革试点推行。7月8日，高陵县正式启动改革，莲湖、阎良等区县也随之陆续试点。三是公务卡改革正式开展。公务卡改革是我市国库管理制度改革的第二台“重头戏”。6月19日，市政府常务会议批准了《公务卡应用推广实施方案》，12家单位纳入首批试点。

五、纵深发展阶段

2009年，也是王海平接手国库处的第二年，这位行伍出身的处长以他一贯雷厉风行的军队作风，又将改革再次大跨度的向前推进。

（1）国库集中支付制度改革完成扫尾。市本级当年通过2次扩面，将包括差额、自收自支和非本级在内的所有与市本级有财政拨款关系的单位全部纳入管理，纳入单位数达459家，全年纳入资金59.95亿元，实现了在市本级全面推行的目标。区县在2008年3家试点的基础上，当年全部展开，其中阎良区用了不到8个月的时间就在区级所有部门推行。

（2）公务卡改革全面铺开。当年9月24日，西安市召开公务卡改革动员大会，常务副市长董军和市纪委书记刘春雁2位市委常委出席会议并作重要讲话。当年将市本级135个部门全部纳入管理。开展公务卡卡面设计征集活动，最终确定“秦岭钟楼”方案为全市公务卡CI标识。这一年，《政府采购信息报》、《西安日报》、《西安晚报》和西安电视台等媒体以《公务卡卡住虚假报销》、《公务支出刷公务卡消费》等为题对此项改革做了专题报道。

六、精细管理阶段

2010年，西安市按照科学化、精细化管理的要求，以深化国库管理制度改革为契机，精心打造“精细财政”，对原有模式进行调整和细化，带动了整体管理水平的提升。

（1）国库集中支付制度改革取得突破性进展。从2010年初起，市本级正式取消财政预算内资金手工拨付，对原采取实拨方式资金的预算指标细化为40余项管理要素进行了规范化设置，并全部纳入国库集中支付系统操作。调整后，市本级国库集中支付资金规模迅速扩大。全年市本级累计纳入单位469家，较年初增加10家；纳入资金达到182.3亿元，较上年同期增长204%。财政直接支付资金也在去年政府采购、科技研发等资金的基础上又将教育、农业、城建、企业和社保口的80余项资金纳入范围，使纳入财政直接支付范围的资金达到97项，直接支付资金121.1亿元。

（2）公务卡改革取得明显成效。市本级顺利完成全年3批改革扩面任务，又将272家预算单位纳入公务卡制度管理。累计纳入单位已达405家，发卡2.5万张以上，公务卡结算量达到6398.8万元，同时已纳入单位的现金支出明显减少，现金结算占单位总支出之比从去年的7.01%下降为今年的2.04%。同时，区县也相继开展了公务卡改革试点工作。其中阎良区已在一级预算单位全面推行，城六区也均已开展了改革试点。

“精细财政”要求高、头绪多，涉及面广、专业性强，也是最能考核财政部门内力和基本功的标尺，做好这项工作，虽不可能声势浩大、大开大阖，但其所追求的“随风潜入夜、润物细无声”境地，也许更能浇筑好“公共财政”这座大厦的基石。

七、改革后的主要成就

（1）“分散”变“集中”。改革前，单位分散开设账户，资金由单位甚至单位内部处室操作，财政与单位间存在严重信息不对称，资金使用过程中挪用、管理不规范现象屡有发生，资金使用效益低下；改革后，财政为各单位设立零余额账户，代理银行根据协议清算，保证了财政资金按照规范化程序操作，提高了财政资金的支付效率和使用效益。

（2）中转”变“直达”。改革前，财政部门采取“批发式”拨款方式，即从财政到部门，再到基层，层层转拨，基层单位获得资金的链条拉得很长，资金使用效率不高；改革后，资金由财政直下基层，挤占、挪用和截留的可能性大大降低，大幅度提高了运行效率。

（3）“以拨列支”变“以支列支”。改革前，财政支出以财政拨款数列报，并不反映财政资金的实际支出，有时甚至与单位支出差距很大；改革后，财政支出和单位支出同时形成，财政支出可以真实反映实际支出，为财政运行管理提供了更为及时可靠的信息基础，使财政部门能够对财经形势做出及时、准确的判断。

（4）“脱节”变“衔接”。改革前，财政部门缺乏获取单位预算执行信息的方便手段，执行信息多来源于主管部门，很难做到完整、准确、及时，透明度低，极易形成预算编制和执行两张皮；改革后，执行信息来源于基层单位零余额账户的每一笔交易记录，财政可随时掌握各预算项目实际进度，有效增加了预算执行透明度。

（5）“部门”变“基层”。改革前，财政的服务对象主要是主管部门，很少把工作深入到基层；改革后，财政直接面向基层，拓展了财政服务层次。加之我市采取了改革单位直纳基层、资金“快车”直下基层、业务培训直对基层、“金财工程”直搭基层、热线电话直通基层和上门服务深入基层的“六个直达”措施，把这项改革不打折扣的落实到了最基层，使改革带来的好处惠及基层，受到了单位的欢迎和认可。

（6）“手工”变“自动”。西安市的“金财工程”建设，是以2005年推行国库集中支付制度改革为起点，当年即搭建了覆盖财政内部、人民银行、各商业银行和预算单位的“网络高速路”。并推行“无纸化”办公，同时，为充分发挥该系统财政管理平台作用，市财政搭建了该系统与指标管理、人行清算、总预算账务、银行结算、账务系统和决算各个系统接口，实现了预算指标——执行管理——银行结算——账务处理等执行环节的“硬约束”，同时方便了单位使用，提升了国库集中支付对预算编制、财务管理、绩效考核和行政效能等工作的助推效用和使用价值。

八、下一阶段打算

当前，西安市的国库管理制度改革虽取得一定成效，但距离现代国库管理制度的最终目标还有不小距离。为此，在下一阶段，财政部门可“不毕其功于一役”，夯实基础，循序推进以下工作：

（1）深化国库集中支付制度改革。将改革于区县以下全面推行；规范预算执行流程，不断细化管理要素；完善一体化的动态监控体系，提高财政资金运行效率和透明度。

（2）全面推行公务卡改革。市本级在2010年全面推行；城六区在2010年试点，其他区县在2011年试点，2012年前在所有区县全面推行。

（3）探索研究国库现金改革。在确保财政资金安全的前提下，探索财政支持金融企业、金融企业支持地方经济建设，从而达到“政企双赢”目标的新路子，努力提升财政资金的经济效益和社会效益；密切关注国库现金理财的有关政策，做好建立国库现金收支基础数据库和国库现金风险管理系统的前期准备。