操作指南有望月底出台

华夏时报 吴建华 2014-11-24

财政部力推的政府和社会资本合作 (PPP) 又有新进展。

《华夏时报》记者近日从知情人士处获悉，由财政部中国清洁发展机制基金 (PPP中心) 起草的《政府与社会资本合作模式 (PPP) 操作指南》(以下简称《PPP操作指南》) 等重要文件有望在11月底正式发布，为此，财政部还将于本月底在厦门召开一次全国性的操作指南培训。

据相关人士透露，11月13日、14日财政部相关部门先后召开两次会议听取业界专家对于操作指南以及示范项目筛选的意见建议。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉记者，操作指南中关于PPP项目立项的必经程序——物有所值论证 (Valuefor Money，VFM)，尚存一定的争议，由于实际操作难度大、误差不可控，因此他建议项目决策中弱化定量VFM评价。

操作指南等文件将出

随着地方政府性债务处置办法日益清晰，PPP作为化解存量债务以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，被各界寄予厚望。

近日，本报记者从东部某省财政厅负责PPP工作的人士处获悉，PPP操作指南经过一个多月时间的征求意见，有望在11月底正式对外发布。

一位参加11月13日财政部座谈的专家告诉本报记者，财政部给出的对外口径是“即将发布PPP操作指南等重要文件”。一个“等”字说明除了操作指南，财政部还将同时发布其他配套文件。而据记者此前了解，配套文件将包括PPP项目合同范本。

这意味着PPP模式即将进入实际操作阶段，大量项目将正式开闸放水。

此前，财政部已于9月23日发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》( 〔2014〕76号)，上述专家告诉记者，操作指南延续了76号文的思路，是对于该文件的具体细化。

而本报记者最近看到的一份征求意见稿，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。诸如，哪些项目可以采用PPP模式? 立项需符合哪些条件，经过哪些程序?如何选择适合的具体运作模式? 投入到项目中的政府资金来自哪里? 项目中期评估、绩效评价怎么做? 这些问题都可以在这本操作指南中得到解答。

据悉，操作指南仅是财政部推广PPP正在进行的三项主要工作之一，其他两项还包括筛选推广一批示范项目，以及启动特许经营立法工作。

关于推广示范项目，10月17日，财政部组织了一次66个项目的推荐评估会，包括19个省份的63个项目和国家机关事务管理局的3个项目，主要集中于公共建筑节能改造、城市供水、污水处理、供热、供气、公共建筑地下设施 (停车场)、综合管廊、新能源汽车 (公共交通)、水环境治理9个领域。住建部、咨询机构、科研院所和高等院校的15位专家应邀参会。

据媒体报道，这次PPP项目评估将从66个项目中选出10～15个PPP项目推荐和示范项目，虽然中央不再提供各种资金补贴，但作为示范项目，可以在国开行等其他金融机构融资时获得便利。

金永祥则对记者表示，财政部将建立常态化的PPP项目库，但目前示范项目最终结果尚未确定，“示范项目不一定全部从66个项目中筛选，地方政府正在申报的项目也可能入选”。

争议VFM评价

基础设施和公用事业项目的决策一直面临着传统模式和PPP模式的选择问题。平台公司融资功能即将剥离，财政部力推PPP模式，那么地方政府会不会一哄而上呢?

近期，多个省份相继推出了千亿规模的PPP项目计划，其中福建公布28个PPP试点推荐项目，总投资1478亿元，青海推介的80个PPP总投资1025亿元，安徽发布PPP项目共42个，总投资达710亿元。

据记者了解，目前不少地方平台公司正在研究、实施战略转型，对参与PPP也很有热情。

多位业内专家表示，并不是基础设施和公用事业领域的所有项目都可以采用PPP模式，PPP模式应当符合降低项目成本、提高服务质量和运营效率，以及改善公共服务的要求。

操作指南征求意见稿显示，项目识别过程有两个非常重要的程序就是物有所值评价和财政可承受能力评估，只有通过了评估的项目才能进行项目准备。

所谓“物有所值”评价，包括定性评价和定量评价两个方面，前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等，后者主要是通过将项目整个周期内的政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较，以确定一个“物有所值”量。

英国最早将VFM引入公共基础设施项目采购模式的比选当中，并加以完善，形成了VFM评估指南。目前加拿大、澳大利亚、韩国、日本也都加以采用。因此，国内也有专家呼吁在PPP项目中引入VFM评估。

北京市资略律师事务所合伙人徐向东多次参与财政部相关座谈，他对本报记者表示，“按照财政部的要求，VFM论证会作为PPP项目确定之前的一项必经程序，而对于政府付费或补贴项目来说，还有财政承受力论证”。

在金永祥看来，传统体制下项目风险的货币化靠主观判断，政府对国企的支持成本也说不清楚，与传统体制相比，PPP模式能够提高服务质量和运营效率，但也有新增成本，包括政府体制改革、项目市场化产生的新风险的货币化，以及新增的交易及监管成本，这些核算难度非常大。“定量VFM是上述两个数值的差，两个不确定的数字的差会确定吗? 所以说VFM的计算误差难以控制。”金永祥说。

据他了解，很多地方官员在做项目决策时，考虑的不仅仅是单个项目本身的盈亏。“PPP模式的好处有时还体现在激活整个市政建设体制的杠杆作用或‘鲇鱼效应’，一颗棋子能盘活一盘棋，那么这颗棋子本身的成本收益还能那么斤斤计较吗?”

徐向东同意并赞成VFM评估，“这是国内第一次提及并开展VFM，建议实践看看吧，根据实践来总结经验”。

北京交通大学叶苏东教授也认为VFM确实有操作上的困难，他建议，对于公益性较强，需要较多政府财政资金补贴或付费的项目应当进行VFM评估，而具有一定收益，市场化运作比较成熟的项目，比如采取BOT模式操作的污水、垃圾处理项目，可以省略VFM。

“考虑到相关领域存在，政企不分，又处于改革变动之中的国情，最好的办法就是弱化定量的VFM，代之以定性的VFM，与既往PPP项目的决策方式接轨并适当规范常规的决策方法。”金永祥说。