专家问到新关注的问题

金永祥 财新博客

最近大岳咨询在做PPP项目与客户沟通时，经常遇到做不做物有所值(VFM) 评估的问题，大大增加了沟通成本，很明显地方政府对政策没有完全理解。对政府政策进行解读，帮助地方政府进行正确理解，将有助于提升PPP项目的操作效率和质量。

VFM是国外决定是否采用PPP模式建设基础设施项目的一种决策工具，英文是Value for Money，中文没有统一的译法，可以翻译为“资金价值”，也有翻译成“物有所值”的。应用VFM对某个项目进行决策，首先要计算采用传统体制政府要为项目付出的代价总和及采用PPP模式政府要付出的代价总和，两者的差就是VFM，VFM＞0意味着PPP模式的效率高于传统体制， PPP模式可行，否则就不可行。在理论上，这是一个非常不错的想法。但计算政府代价不仅涉及投资和运营成本，还涉及各种风险、政府对传统体制的各种支持、各级政府对PPP的监管成本等因素的货币化、数量化和现值化，计算结果的可靠性非常差，尤其是对于我国这种处于改革变化的经济体而言，结果的可靠性更加值得商榷，因此VFM在我国PPP的决策过程中很难适用。

国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中规定:“为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保‘物有所值’。审查结果作为项目决策的重要依据。”

我们在协助国家发改委起草《指导意见》时，直接向领导建议不用定量VFM进行决策，但可以进行定性的VFM分析。发改委最后发布的文本在谈到“物有所值”时，没有对应国际上VFM的含义，没有提到定量的VFM，而是接近于传统意义上的可行性评估。

财政部在《政府和社会资本合作模式操作指南 (试行)》中规定: “财政部门 (政府和社会资本合作中心) 会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。”

财政部《指南 (初稿)》发给我们提修改意见时，我专门就定量VFM分别拜访了金融司的刘司长和PPP中心的焦主任，建议弱化定量VFM。在财政部的最终文本中，删除了初稿中包含的VFM附件并加入了一种说法—— “定量评价工作由各地根据实际情况开展”，这就意味着在条件不具备的情况下定量的VFM可以不做。

前不久财政部在厦门国家会计学院举办了PPP培训班，在培训结束后的座谈会上，湖南财政厅问到如何计算定量VFM，金融司刘健司长的回答是:“大岳金总就VFM计算误差太大不宜用于决策问题找过我几次，他们建议弱化定量的VFM，我已经接受了他的建议。”

因此，从发改委和财政部最近出台的PPP政策角度看，各地在开展PPP项目时，可以不做或者不需要做定量的VFM。至于定性的“物有所值”评价，以前任何PPP项目都做，只是没有专门称为“物有所值”，在以后的PPP项目中只要稍加规范就可以了。实践中，前段时间财政部从地方上报的一百多个项目中筛选出30个PPP示范项目，在这些项目中只有一个提到了VFM，但当专家问到有关VFM的问题时项目单位不知所云，财政部没有做进一步要求，最后就不了了之。

近期世界银行PPP专题业务组、英国基础设施局 (IUK) 国际部负责人、法国国际可持续发展研究院PPP专家、澳大利亚驻华使馆基础设施专家等来大岳拜访交流的过程中，我们也与国际专家交换了意见，并了解到VFM在国际上的项目中也未广泛采用。

应该说，VFM在理论上是个好工具，在实践中不符合我国现阶段的国情，也许等我国的市场体制更成熟了，VFM就可以成为PPP的决策工具。这样说并不是说VFM不可以有作为，尤其是VFM的思想确实是可以用于PPP项目之中的。VFM至少在以下两个方面可以发挥作用:

第一，在PPP项目决策阶段直接使用VFM行不通，但可以强调竞争。竞争是市场经济的基本特征，谁都不会反对。让传统企业和社会资本同台竞争，谁在竞争中获胜谁就做项目。竞争给传统企业带来的触动将是很大的，会促使他们增加竞争意识，提高效率。

第二，在PPP项目后评估时使用VFM工具，检验一下PPP是否成功。在这个阶段，两种体制的信息要确定得多，评估已经发生的事情稍微容易一些，计算结果会有一定参考价值。从这个意义上讲，可以根据我们的国情把VFM从一个决策工具变为一个后评估工具，用于检验PPP的实施效果。