《京都公约》“自由区”制度的国际实践

《京都公约》被公认为国际海关领域的基础性公约，作为WCO四大支柱性公约之一，是当今世界上唯一全面规范海关制度和做法标准的国际性法律文件，是WCO在全球范围内为实现各个国家和地区的海关制度和做法朝着高度简化、协调统一方向发展的重要依据，也是各个国家和地区为促进和便利贸易而制定本国海关制度的重要标准^[99]。它在专项附约四第二章中规定了“自由区”制度。从字面上理解，自由区是“境内关外”的法外之地，海关不需要实施任何监管，这样才能实现“货物自由来往”的真正含义。但是，这样就带来了一个问题，“自由区”作为一项国际公约制度，它的法律性质也是“境内关外”吗？在指南的引言中，它开门见山就声称，为鼓励对外贸易和日常的国际商务的发展，某些海关管理总局给予进入那些就进口税费而言通常被视为在关境以外的地方的货物免纳进口税费。以上提及的地方即为第二章所称的“自由区”。有些海关管理总局用诸如“自由港”、“自由仓库”或“对外贸易区”等不同的名称。进入自由区的货物一般不属海关正常监管^[100]。它在定义中也指出，“自由区”指缔约方境内的一部分，进入这一部分的任何货物，就进口税费而言，通常是被在关境之外^[101]。而根据公约总附约指南第二章“定义”的解释，关境是缔约方海关法适用的地域^[102]。

因此，《京都公约》专项附约四第二章“自由区”中规定的真正含义是，自由区仅仅就免于缴纳进口税费而言，属于海关关境之外，至于其他海关监管制度是否仍然适用，则不作强制要求，交由各缔约方自行立法规定。大部分国家对于进出自由区的货物确实采取了相当便利的措施，这也正是设置自由区制度的目的所在，即鼓励投资流入关境进行制造或其他商务活动。自由区内制造的货物往往是供出口。由于出口货物通常是免除税费的，因此，这一措施便利了对外贸易。以出口为目的的境内货物也可准许进入自由区并取得豁免或退还国内税费的资格^[103]。我们不能武断地认为，自由区是“境内关外”的一块区域，恰恰相反的是，严格意义上自由区更多仍然是属于“境内关内”，只不过在进口税费环节有所特殊而已。因此，自由区与前述对外贸易区一样都只是在进口税费缴纳环节上被视为关境之外，海关仍旧保持着对区域的管理权，只不过在一些环节上采取了许多便利的措施。从这个意义上说，双方虽然在“关境”范围上存在着不同，但并不影响两者在法律性质上的一致性。