美国对外贸易区的国家实践

1．对外贸易区“境内”或是“境外”问题

美国对外贸易区不论主区还是分区均设立国境之内。这一点得到了“夏威夷独立炼油厂诉美国案”（Hawaiian Independent Refinery v．The United States）判决的支持。在该判决中，联邦巡回上诉法院法官米勒（Miller）指出，对外贸易区被解释为是一个作为公共设施运营，在进口港内，或邻近进口港的，隔离、封闭的监控区域；该区域提供装载、卸载、处理、存储、制造、加工与展示货物，以及将货物以陆运、水运或空运的方式再装运的便利^[80]。

2．对外贸易区“关内”或是“关外”问题

很多学者将对外贸易区视为“关外”的典型代表。陈浪南等提出，对外贸易区是“境内关外”区域，不属于其他“海关领地”。美国海关主要通过电脑网络来对贸易区进行管理和监督^[81]。吴蓉认为，进入该区域的外国商品不受美国海关法的约束，处于“境内关外”的地位^[82]。黄晓波等指出，它就是一个进口商品和国内商品可以进入又不受美国海关法律约束的地理上封闭的区域^[83]。John J．Da Ponte，Jr．指出，对外贸易区位于美国境内但处于海关关境之外，外国与本国货物在区内一般用于免税储存、处理或制造^[84]。William G．Kanellis则认为，对外贸易区是指出于海关目的而被视为美国海关关境之外的一块美国区域^[85]。Mary Jane Bolle等指出，美国对外贸易区是被宣称为美国正常海关关境之外的地理区域。这意味着进入对外贸易区的外国货物与复运出口产品的海关手续将被简化且不必缴纳关税^[86]。

我们认为，对外贸易区属于“关内”或是“关内”问题可以分解成两个小问题：一是美国海关关境的内涵及范围包括哪些内容？二是美国法律在关境内是否适用？

第一，美国《联邦行政法规法典》（Code of Federal Regulations，CFR）第19卷第146．1规定，“海关关境”是指美国一般关税法律所适用的美国领土。“美国海关关境”包括州、哥伦比亚特区以及波多黎各^[87]。该条文使用的是“关税法律”（tariff laws）而非“海关法律”（customs laws）的表述，而这两个词语的内涵并不等同。任何一国海关法律制度的范围要远远大于关税法律制度，它还包括了通关法律制度、知识产权边境保护、贸易便利化、海关国际合作等内容。因此，美国的“关境”概念仅是指关税法所实施的地域，而不是海关法所实施的地域，将对外贸易区视为处于“关境之外”也就是处于“关税法实施的区域之外”，而不是“所有海关法律制度所实施的区域之外”^[88]。美国国家航天局曾就用于人造卫星上的一些进口零部件向美国海关总署申请保税，理由是这些进口零部件并不在美国关境内使用，它们将随着人造卫星发射到外层空间去而复运出境^[89]。因此，美国法中“关境”的内涵与大部分学者所理解的完全不同，前者所指的关境是关税法律适用的地理界限，而后者理解的是海关法律管辖的地域范围。

第二，美国法律能否在关境内适用呢？我们可以从对外贸易区的概念中寻找到答案。正如美国著名法学家博登海默指出，概念乃是解决法律问题所必需和必不可少的工具。没有限定严格的概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人^[90]。《美国法典》（United States Code，U．S．C．）第19卷第1章“海关关区、口岸及关员”中第1章A第81a条第9款项下只是对“区”的含义做出解释，即指本章规定指对外贸易区，并未言及对外贸易区的具体概念。U．S．C．第19卷第81p条c款规定，对外贸易区委员会应每年向国会递交对外贸易区经营报告。这也就意味着该报告具有明确的法律授权与地位，充分代表着委员会这个独立规制机构的正式意见。它在最新一期的报告中指出，对外贸易区是处于美国海关与边境保护局监管之下的安全区域，出于缴纳关税的目的被视为美国海关关境之外^[91]。此外，美国海关下辖的现场作业办公室（Office of Field Operations）曾于2011年对外公开发布《对外贸易区手册》（Foreign Trade Zones Manual），明确指出对外贸易区是一块处于美国海关监管之下的安全区域。出于缴纳关税的目的它被视为处于美国海关关境之外^[92]。委员会年度报告中强调的是“出于缴纳关税的目的”被视为关境之外，这一点也得到了对外贸易区手册的支持。无疑，它是一种附加条件下的概念表述，仅仅属于关税法律的领域之内。

当然，对外贸易区手册并不是官方正式法律文件，这一点手册自身也特别强调，其目的在于将有关人员需要知晓的对外贸易区日常操作的各种各类法律、法规、政策及程序集合在一个文件之中。手册中的许多法律法规为了便于阅读，而做了简化后的转述。有关人员应当去阅读手册所引用法律法规的实际文本（actual text）^[93]。手册与年度报告中对外贸易区概念表述背后的法律意义是不同的，前者并不具有后者那样严格意义上的法律效力，但谁也不能因此就彻底否认了手册背后的官方色彩，它至少反映出美国海关在对外贸易区概念问题上的立场。值得一提的是，根据《美国联邦宪法》第1条第8款第1项^[94]规定，美国对出口货物并不征收出口关税，只对进口货物征收进口关税，概念中所称的缴纳关税仅仅是指进口关税。

因此，作为关税法律制度中一个构成部分的缴纳关税在对外贸易区内得到了豁免，不再予以执行，但不能就此理所当然地认为所有法律制度在对外贸易区内不予适用。相反，除《1934年对外贸易区法》（Foreign Trade Zones Act of 1934）之外，还有一些其他海关法律与联邦法律也在对外贸易区内适用。海关法律是指被收录在U．S．C．第19卷，包括美国协调关税表在内的法律。《1934年对外贸易区法》本身也属于海关法律，它还包括U．S．C．第18卷“犯罪与刑事程序”第541～552条，因为它们原本规定在最初的1930年关税法中，其中的大部分已经编入了第19卷。

3．对外贸易区的海关管辖权问题

有些学者强调，对外贸易区很独特，虽然位于美国境内，却被视为位于美国海关管辖领土之外。对外贸易区由美国海关负责管理，海关对此有专门的审核程序，对外贸易区的管理者或使用者应接受现场检查和审核^[95]。这显然是一种非常具有代表性的观点。让我们感到疑惑的是，如果仔细深究下去，就会发现，既然已经明确了对外贸易区是“境内关外”，却又表示海关仍然管理对外贸易区。那么在这种情况下，海关依据什么法律法规去实施现场检查和审核呢？难道都是在代理执行非海关法律法规的其他法律法规吗？如果不是，那岂不是与“境内关外”的法律定位相互矛盾吗？这类普遍性观点的背后是建立在对于对外贸易区“关内”或者“关外”问题的片面认知基础之上，它是一种以偏概全的思路，无法自圆其说。外界认为“免于实施惯常的海关监管制度”就是不需要海关监管的观点极其错误。所谓惯常，是指在一国关境内习惯的通常的海关监管办法。也就是说，海关在自由贸易园区实施不同于一般关境内的、更为简便和宽松的监管措施^[96]。John J．Da Ponte，Jr．对此形象地描绘到，对外贸易区具有“域外特性”（extra－territorial features），对于海关手续而言是非常重要的，但它们不是“飞地”^[97]。既然不是“飞地”，对外贸易区就仍然处于美国海关的监管之内，海关在对外贸易区继续执行海关法律法规以及其他代为执行的其他联邦法律法规。正如CFR第15卷“商业与对外贸易”（Commerce and Foreign Trade）第400．2（h）所解释的，对外贸易区是包括分区在内的一个或多个限制进入的场所，具体位于一个美国海关进口口岸内或毗邻地区，它在对外贸易区委员会授予的对外贸易区受让人的发起下用作公用设施经营，且对外贸易区内经营处于海关监管之下^[98]。如前所述，美国的一些其他联邦机构也在对外贸易区内享有执法管辖权。只不过以海关为代表的行政机构在具体的监管流程与手续上做出了一定程度上的简化而已。

因此，对外贸易区仅仅是从缴纳关税的角度来说属于“境内关外”，它绝对不等于在整体上就肯定了对外贸易区“境内关外”的法律性质，并且这个“关”的含义还是特定的。反过来说，对外贸易区是除缴纳关税义务之外的“境内关内”。严格说来，那种简单地认为对外贸易区属于“境内关内”或者“境内关外”的观点都是武断的，也是片面的，而应当附加特定的条件。换言之，对外贸易区在法律性质上属于缴纳关税目的下的“境内关外”区域，除此之外，它仍然属于“境内关内”，且此处的“关内”是指关税法律适用的范围。