国际标准的范围及影响

国际标准没有一个明确概念和范围。从法律属性讲，任何关系到两国或两国以上的规范都属于国际标准。就内容而言，国际标准涉及一个国家所有领域，包括公法层面上的管理制度和私法层面上的交易规则。然而从上海自贸区建设的目标来看，需要参照和研究的国际标准还是有一定范围的。上海自贸区建设的总体目标是“经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务”^[2]。可见，上海自贸区是一个“投资、贸易规则试验区”，它所“先行先试”的是政府针对投资、贸易市场准入管理体制的创新。因此，参照的国际标准也是相关领域已经制定或即将形成的规则，包括全球性和区域性国际协议规定的内容。

世界贸易组织是当今最重要的国际经济组织，其制定的规则涉及货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权保护^[3]。中国自2001年加入世贸组织之后，有关贸易管制和知识产权保护的法律、法规内容和行政措施已经与WTO规则基本保持一致。正如中国第一任常驻世贸组织大使孙振宇对媒体所说的，加入世贸组织以来，中国各个部门清理了2 000多份与贸易有关的法律法规，废除了其中700多份与WTO规则相违背的法律法规，对其他相关法律法规也做了相应修改，使其与WTO规则相一致。此外，中国也认真履行了有关透明度的承诺，对所有法律法规都予以公布，不公布的不能实施，设立了有关法律法规的咨询点，并重视在法律法规的审议阶段听取各方面意见，包括举行公开的听证会，在法律法规的公布与实施之间也预留合理的公众评论期限^[4]。

然而，遵守WTO规则只是世贸组织成员必须履行的最起码义务。世贸组织目前拥有162个正式成员，成员之间的贸易额已经占据世界贸易总额的绝大部分。因此，WTO规则是目前全世界影响范围最广的贸易规则，但并不是开放程度最高的贸易规则。上海自贸区试行的是国际高标准贸易和投资规则，这包括世贸组织正在讨论制定的下一轮更高水平的多边贸易规则以及部分国家和地区谈判达成的开放程度更高的区域性贸易与投资规则，特别是世贸组织已经开始提供各成员加入的《贸易便利化协议》（Trade Facilitation Agreement，TFA）、部分世贸组织成员正在商谈的《服务贸易协议》（Trade in Services Agreement，TiSA）以及刚刚达成的由美国主导、部分亚太经合组织成员参加的《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》（Trans－Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，TPP）的内容。

作为多哈回合谈判迄今为止收获的最重要成果，TFA旨在为世贸组织成员的货物进出口提供更加便利的通关手续和更透明的信息披露制度。协议的序言部分第三段特别强调：本协议欲“澄清和改进GATT1994第5条、第8条和第10条相关内容，目的是更加方便货物的运输、放行和通关，包括转口贸易中的货物”。GATT第5条（Freedom of Transit）是有关货物过境自由的规定，其中第1款将“过境”定义为“货物（包括包装货物）以及运输船只和其他运输工具，当通过关境是全程的一部分（该航程启运地和目的地是在过境缔约方境外），包括或不包括过境、仓储、拆分或改换运输方式，这被认为是处于跨越缔约方边境的运输。这种运输在本条款被定义为‘过境运输’”。这是国际贸易规则第一次将“货物过境自由”作为一项义务施加于缔约方，尽管GATT第5条只是一条原则规定。第8条（Fees and Formalities Connected with Importation and Exportation）是与进出口报关手续和关税以外的费用征收有关，属于行政收费范畴。第10条（Publication and Administration of Trade Regulations）是有关贸易管制及其信息披露，但是从其规范对象看，主要是针对海关管理的法律和法规。TFA是在多边贸易体制基础上，对上述条款规定的进一步细化。

目前，TFA谈判已经结束，开始进入各成员批准加入阶段。2015年9月4日，中国常驻世贸组织大使俞建华向世贸组织总干事罗伯特·阿泽维多递交接受书，标志着中国已完成接受《贸易便利化协定》议定书的国内核准程序，成为第13个接受议定书的成员。这是中国加入世界贸易组织后参与并达成的首个多边货物贸易协议。根据世贸组织规定，TFA将在2／3以上世界贸易组织成员接受后生效^[5]。中国作为全球第一大货物贸易国，TFA的生效和实施不仅有助于中国口岸综合治理体系的现代化，还将普遍提高中国与主要贸易伙伴之间的贸易便利化水平，促进中国产品的出口并营造便捷的通关环境。因此，自贸区海关通关制度在TFA生效之前先行参照其规则试行，这既是必要的，也是可行的。一旦TFA正式生效，中国就可以在本国境内普遍适用TFA规则。

在世贸组织制度框架内，另一个对中国产生影响的是部分成员目前正在商谈的《服务贸易协议》。为了打破多哈回合的僵局，同时也是在现有《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）基础上进一步提高服务贸易市场的开放水平，世贸组织成员在2011年12月召开的第八次部长级会议上同意“另寻他法”推进多哈发展议程（Doha Development Agenda），旨在部分成员之间先达成共识^[6]，落实多哈回合谈判在服务贸易领域已经取得的一些阶段性成果。

2013年4月，TiSA谈判正式启动，内容聚焦在金融、电信、电子商务、运输、国内市场管制等众多服务贸易领域，同时也涉及诸如跨境数据流动和自然人流动限制等全球性服务贸易市场准入议题。跨境数据流动对电子商务影响重大，美国正试图通过电子商务帮助其中小企业扩大产品出口。自然人流动虽然已经被纳入GATS的调整范围，但是GATS允许世贸组织成员各自制定服务人员的从业资格，这使得专业人员的跨境流动事实上还有许多限制。目前，服务贸易已经占了美国国内生产总值的四分之三。美国五个就业人员中就有四人从事服务贸易。每增加10亿美元的服务贸易出口，就新增5 900个就业机会。美国每年的服务贸易顺差达2 000亿美元^[7]。因此，尽管美国与许多国家的货物贸易都有逆差，加上服务贸易，美国贸易进出口的总体收支还是平衡的。这也是美国当年在乌拉圭回合谈判中力主将服务贸易纳入多边体制的主要动因。此外，TiSA还致力于推动谈判各方提高其服务贸易政策的透明度。

WTO规则对于世贸组织成员的服务贸易规制不同于货物贸易。在几乎相同开放领域的前提下^[8]，各成员货物贸易市场的开放程度大致相等，只是关税幅度有所区别。服务贸易由于不存在进口关税，完全依据每个成员的具体承诺开放。事实上，各成员的服务贸易开放程度差别还是很大的。在世贸组织列举的两百七十多个领域中，有些成员只开放了其中个别领域，有些则开放几乎所有领域。为此，一些“志同道合”的成员在WTO体制之外通过签订双边或多边协议，相互提供更加优惠的服务贸易市场准入条件。TiSA的目的就是吸收这些协议，将其纳入范围更广的多边贸易体制。因此，从协议性质讲，未来的TiSA协议在被所有世贸组织成员接受之前，属于“复边协议”（plurilateral agreement），类似于《民用航空器协议》和《政府采购协议》。

TiSA谈判之所以受到美欧等发达国家的追捧，除了参加谈判的成员可以以此推动步履艰难的多哈回合谈判等因素外，一个更重要的原因是20年前达成的《服务贸易总协定》被认为已经落后于时代发展。从内容看，生效以后的TiSA将是GATS的组成部分，或者说是GATS的升级版。虽然TiSA的谈判内容仍处于保密状态，但是谈判确立的基本原则和走向已经不是什么秘密。除了总体上进一步开放服务贸易市场和减少例外项目外，一个显著特点是TiSA谈判是建立在负面清单基础之上的，这与GATS相比是一个本质区别。世贸组织的基本原则和GATS规则对各成员的适用仅限于其承诺表中明确列出的部分，不包括承诺表列明的“市场准入例外”和“国民待遇例外”，这是正面清单管理模式。负面清单将在很大程度上改变这种做法，它意味想加入的成员必须更加开放其服务贸易市场。中国已经正式宣布申请加入TiSA谈判^[9]，上海自贸区服务贸易市场准入制度的创新可谓正逢其时，它既可为中国政府在谈判中掌握主动权积累经验，同时也为TiSA生效后在中国适用做好先期准备。

除了TFA和TiSA这样的全球性规则对上海自贸区的制度创新产生影响外，众多区域性贸易和投资规则也在很大程度上影响着中国自贸区先行先试的内容，其中《跨太平洋战略经济伙伴关系协议》无疑是当今对中国影响最大的地区性自由贸易协议。TPP将其谈判目标设定为建立“高质量的、21世纪的”新型自由贸易区。随着2008年美国开始主导谈判和墨西哥与加拿大于2012年10月加入，日本也于2013年3月宣布加入TPP谈判。截至2015年10月5日谈判结束，TPP成员共有12个，其国民生产总值占世界经济比重约40%^[10]。与此同时，韩国和我国台湾地区也表示有意加入TPP。

TPP是美国在21世纪主导亚太地区经济事务的一个重要平台，具体体现在六个方面：第一，全面提升《北美自由贸易协定》（NAFTA）的市场开放水平。正如奥巴马多次强调，以往的贸易协议没有实现美国的目标，因此有必要借助TPP重新启动NAFTA谈判，以吸收劳工标准和环境保护等议题^[11]。第二，捍卫人权。美国贸易谈判代表重申，人权保护是奥巴马政府提倡的价值核心，美国希望通过这些重要的协议得到落实^[12]。第三，推动社会发展。作为一份贸易与投资协议，TPP首次将社会发展议题纳入其中，使得人们认识到，贸易发展不仅是一个经济问题，也是社会问题^[13]。第四，将美国的治理模式向亚太地区推广。美国政府并不讳言，这种推广就是为美国的贸易和投资创造良好的外部环境^[14]。第五，确保各类企业与国有企业的公平竞争。TPP要求各成员不得为其国有企业提供不公平的竞争优势^[15]。第六，推动电子商务，确保美国的创新商业企业能够获得全球市场份额^[16]。

美国主导TPP谈判之后，协议文本已经从原来的20章增加到目前的30章，内容涉及概念的定义、货物贸易、纺织品与服装、原产地规则、海关行政与贸易便利化、卫生与检验检疫措施、贸易技术壁垒、贸易救济、投资、跨国界服务贸易、金融服务、商业人士的短暂入境、电信、电子商务、政府采购、竞争政策、国有企业与指定垄断、知识产权、劳工标准、环境保护、合作与能力缔造、竞争性与商业促进、发展议题、中小微企业扶持、管理合作、透明度与反腐败、行政与组织议题、争端解决、例外条款、最终条款^[17]。

TPP是迄今为止覆盖面最广、开放程度最高的多边贸易与投资协议。与美国早先主导的NAFTA相比，TPP的影响显然超过NAFTA，这不仅因为TPP的成员更多，其制定的标准也更高。与WTO规则相比，TPP的开放程度比WTO规则又进了一步，因为WTO规则只调整货物贸易、服务贸易以及与贸易有关的知识产权保护，而且服务贸易开放只限于各成员承诺的部分，知识产权保护范围也仅限于协议列举的这几类。TPP不仅采用负面清单的管理方式，更加开放服务贸易市场，知识产权保护的范围也没有限制。此外，TPP还将规制的触角延伸至投资、劳工、环境等新的领域。虽然中国尚未表示是否要加入TPP协议，鉴于其对世界经济的潜在影响，中国借自贸区建设之际，主动试行一些TPP协议中的贸易和投资规则，这不失为未雨绸缪的明智之举。

除了TPP协议，目前影响较大的区域性合作还有《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（Transatlantic Trade and Investment Partnership Agreement，TTIP）^[18]、“区域性全面经济合作伙伴”（Regional Comprehensive Economic Partnership）（RCEP）^[19]以及中国正在积极推动的“亚太自由贸易区”（Free Trade Area of the Asia－Pacific，FTAAP）建设^[20]和已经结束的第五轮《中美双边投资协定》（Sino－US Bilateral Investment Treaty）谈判^[21]。美国与欧盟的经济发展水平相当，彼此又是传统盟友。TTIP旨在简化各自的行政审批制度，进一步加深彼此的经济融合。然而美国与欧盟也有根深蒂固的矛盾，双方在农产品等一些产品标准上结怨已久。自关贸总协定到世贸组织，从“农产品补贴案”^[22]到“激素牛肉案”^[23]，美国与欧盟在争端解决机构屡屡交手。而“转基因案”更是充分暴露了美欧双方在农业政策上的差异^[24]。随着TPP协议的签订，美国试图加快TTIP的谈判步伐，然而欧盟内部反对TTIP的人却在不断增加。据报道，德国有近一半民众反对TTIP^[25]。可以预见，TTIP协议在近期达成的可能性还不大。

此外，RCEP因错综复杂的亚太局势，谈判前景还有待观察。中国力推的FTAAP目前还停留在制度规划之中。《中美双边投资协定》从谈判一开始，美国就提出“负面清单”作为谈判基础。虽然上海自贸区成立伊始就采用负面清单作为市场准入基础，但是国务院于2015年10月19日发布的《关于实行市场准入负面清单制度的意见》规定，按照“先行先试、逐步推开”的原则，从2015年12月1日至2017年12月31日，我国部分地区试行市场准入负面清单制度。从2018年起，正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。按照这样的推进速度，《中美双边投资协定》即使在2018年之前达成，也很有可能从2018年起才开始正式适用。

可见，就目前的国际贸易与投资规则影响而言，TFA、TiSA和TPP无疑是上海自贸区建设中最值得研究的内容。