替代国制度的局限性

推进贸易自由化是GATT/WTO共同的宗旨。它们要求所有成员建立市场经济体制，并针对市场经济体制国家，在1994年《反倾销协议》中规定了判断产品正常价值的标准和方法。同时，GATT/WTO也考虑到一些国家仍属于非市场经济体制的状况，针对这些国家，1994年GATT附件九第一条第二款规定：“对全部或大体上由国家垄断贸易并由国家控制价格的进口货物，在决定可比价格时，可能存在特殊困难。在这种情况下，进口缔约国可能发现、并有必要考虑这种可能性：与这种国家国内价格作严格比较不一定经常合适。”换言之，对“国家垄断贸易并由国家控制价格”的非市场经济国家，判断其产品“可比价格”（正常价值）时，如果与该国国内价格相比较，就“可能存在特殊困难”，并“不一定经常合适”。

1994年GATT之所以有这样一条非市场经济国家条款，主要是因为，50多年前市场经济体制在世界经济中还未占据主导地位，大量非市场经济国家还不是GATT约缔国。但GATT/WTO没有并对什么是非市场经济国家作出明确规定，也没有规定究竟应如何判断非市场经济国家产品的正常价值，更没有规定对非市场经济国家产品是否可以采取替代国做法以及应该如何选择替代国等问题。

根据1994年GATT附件九这一模糊规定，很多反倾销成员自行制定标准，来确认哪些国家属于非市场经济国家，在判断来自这些非市场经济国家产品的正常价值时，不以该非市场经济国家国内价格为准，而是以同类产品的其他市场经济国家国内价格为依据，即采用了其他市场经济国家来代替非市场经济国家的做法。欧盟等一些对华反倾销大国也把中国排除在完全市场经济国家范围之外，在判断中国产品正常价值时，也采用了这种替代国办法。可以说，替代国的做法是反倾销国家根据1994年GATT附件九的模糊规定而自行采取的国内做法，国际立法对此缺少必要的限制和约束。各国对非市场经济国家的判断标准以及替代国选择标准的不统一，必将造成替代国滥用现象严重。中国一直是替代国办法的最大受害国，替代国制度的不公正性以及选择替代国的随意性，都构成对中国出口产品的严重歧视。

实际上，替代国制度的不合理性造成了其在对华反倾销案中的巨大影响。首先，替代国制度具有不可预见性，使中国企业无所适从，很难提前预防。在一起反倾销案中如果符合替代国条件的国家不止一个（事实上往往有多个），究竟选哪一个国家作为替代国，完全由进口国确定。并且替代国是在反倾销调查提起之后才选定的，出口商在进行交易之前根本无法进行合理的价格比较分析，也就是难以推测被认定为倾销的可能性及倾销幅度的大小。同时，反倾销当局往往以保密为由，不允许将从替代国获取的资料透露给出口商，出口商无从核实依靠这样的资料得出的正常价值的真实性和可靠性，更无从知道倾销幅度如何得出。这样，中国出口商就无法提前着手预防，一个看来没有任何问题的价格，一旦与替代国的价格相比较，也可能构成倾销。

其次，所选定的替代国不具有可比性，从而使倾销容易成立或高估倾销幅度。各国国情千差万别，很多时候所选定替代国与中国不具有可比性：

1.总体经济水平上不具有可比性。实践中经济发展水平完全相同的两个国家是不存在的，因此也难找出某个国家的合适的替代国，对于中国来说，更是如此。在替代国的选择上，美欧略有不同，美国原则上选择与所谓“非市场经济国家”经济水平相当的市场经济国家。而经济水平相当，往往考虑的是“人均国内生产总值”的相当。但实践中，经常被选为中国的“替代国”国家（如马来西亚、泰国等国）的人均国内生产总值均高出中国许多。欧盟在选择“替代国”时主要考虑“替代国”相关行业与中国行业的可比性并考虑执法的方便性，从而很多时候可能选择发达国家为“替代国”。不管是用哪种方式对中国都极为不利。世界上没有任何一个国家跟中国完全类似，中国的原材料和劳动力价格的低廉使得中国具有世界上无可比拟的成本优势。可以说选择任何一个替代国都会抹杀这些优势，从而高估倾销幅度。如在确定中国输欧彩电是否存在倾销时，欧盟将新加坡定为替代国，而新加坡劳动力成本是中国的20倍，选择这样的国家作为替代国，必然会得出中国彩电倾销的结论。

2.具体的产品不具有可比性。众所周知，出口商品的定价原则是按质论价，优质高价，低质低价。在中国出口商品中，初级产品和低档工业制成品所占比重较大，这也是中国出口商品价格低的主要原因。但美欧等国在进行价格比较时很少考虑质量因素。比较典型的案例为1985年的输美天然猪鬃漆刷反倾销案。美国选择的替代国是斯里兰卡，当时斯里兰卡与中国经济水平相当，但斯里兰卡很多民众信奉伊斯兰教，它并不是猪鬃漆刷的主要生产国。另外，斯里兰卡企业的生产原料不少来自英国，因而与中国企业的生产原料相比除价格差异外还多出了运费和关税等费用；还有斯里兰卡生产的漆刷多数与中国生产的漆刷并不相同或相似，中国漆刷多为工业上使用的清污刷，斯里兰卡则生产适于绘画等用途的中高档质量的漆刷。但是，申诉方坚持用斯里兰卡猪鬃漆刷的生产成本作为中国替代国价格。DOC认为，斯里兰卡的经济发展程度与中国相当，是合适的替代国，最终选择了斯里兰卡作为替代国。这种情形下，调查结果对中国应诉企业不利也是显而易见的。

再次，替代国价格确定的不透明性。以保密为借口，进口国主管当局从替代国获得的资料将不会透露给出口国的生产厂家，因此，生产商或出口商无法核实依靠这些资料得出的正常价值的真实性和可行性，更不知道倾销幅度是怎样计算出来的；而且，进口国采用替代国价格时往往不作必要的调整，在本来就不公平的基础上人为地加大正常价值，使得被控倾销的生产商出口商被动地去接受进口国主管当局确定的替代国价格，去接受反倾销制裁，显然是极不公平的。

对于中国生产商尤其不公平的是，当被诉倾销的国内生产商申请到个案裁决，且部分生产商获得市场经济地位时，对于没有得到市场经济地位的中国企业，仍然要用替代国来确定这些企业产品的正常价值。即使有中国企业得到了市场经济地位，该企业也不能用作其他中国企业的参照，这显然是毫无道理的。

由于西方发达国家坚持替代国制度，替代国制度相沿成习，许多发展中成员也采用了这一歧视性政策，严重恶化了中国的外贸环境。由于美国的坚持，替代国这一歧视性政策进入了世贸组织中。《中国加入世贸组织议定书》第15条规定，在15年之内，仍将按各国国内法来决定中国是否是市场经济国家，从而为美欧等国坚持这一制度打开了“方便之门”。美欧持这样的立场，很大程度是基于政治考虑，凡是社会主义国家或以前的社会主义国家一概视为“非市场经济国家”，目的无非是迫使这些国家接受西方的意识形态和政治制度。但许多发展中成员仅仅把替代国制度作为贸易保护的方便工具而接受下来。目前，被视为“市场经济”的国家（地区）约200多个，而“非市场经济”国家和地区仅20多个，力量对比悬殊。这样使中国无论是在具体案件中还是在国际贸易规则的制定中均处于不利地位。