提高制度落实效果的几点思考

蔡舜先

税务机关的各项工作制度是在长期的税收工作和建设中形成的要求全体税务干部必须共同遵循的条例、规章和规则的总称。近年来，通过加强基层建设和开展体系建设，各地税务部门普遍建立了一套较为完整的制度体系框架，但部分基层单位存在制度的可操作性不强、落实不到位等问题，制约了内部管理成效。对此本文就税务部门如何提高制度落实效果做一探讨。

规章制度是一个单位健康发展的生命线。制度不科学，落实起来无所适从；制度不健全，落实效果会打折扣。制度的制定需坚持以下原则：

基层税务机关的制度不下于百种，这些制度不是孤立存在的，制度与制度之间有其关联性。如行政资产管理制度，涉及办公用品、各类低值易耗品、各类办公家具、设备等固定资产的管理，在制定制度时要与财务管理中的采购、预算管理、会计政策等制度相结合。同时，还要与内控预防体系中的风险识别、预防预警、过程控制、考核评议、责任追究等制度相关联。如果部门之间互不通气，“各自为政”，制定出台的制度或是不全面，或是内容不统一，这类缺乏系统性的规章制度必然给执行者带来困惑。把握好这一原则，需要加强沟通协调，涉及职能交叉的制度，由牵头单位广泛征求意见，吸纳合理建议，防止制度之间发生冲突或出现空档现象。另外，一个完整的制度，从目的、内容、监督到考核，缺一不可。

税务制度建设发展到今天，已经实现了“从有制度到好制度”的阶段，但是一些好的制度在基层并没有严格执行到位。造成制度“休眠”的原因很多，可操作性不强是一个重要原因。如某县局前些年出台了《税收管理员考核评价制度》，把税收管理员的政治业务学习情况、廉政建设情况、纳税服务情况、工作量、差错率、工作创新等全部纳入其中；但具体落实中税收管理员们有意见，负责落实的人压力很大，执行一段时间后，这项制度渐渐成了摆设。究其原因，主要是这项“大而全”的制度缺乏可操作性，税收管理员的年龄、学历、业务水平差异较大，管辖的纳税人差异更大，通过该制度“一刀切”进行量化考核评价，实践中很多细节问题无法解决。2011年，该县局在征管体系建设中，借机废止了这项制度，并结合实际，科学界定了税收管理员管理职责，合理制定作业标准，配套了4个相关制度，可操作性得到增强，落实效果比较理想。因此，避免制度悬空或华而不实现象，就要在制定规章制度前，详细了解实际情况，整理分析各类问题，再制定规定。同时，应注重制度的适应性、灵活性，制定的制度要有粗有细，粗的地方符合原则性管理要求，细的地方则符合操作性管理要求。

制度建设要与时俱进，但制度的刚性和稳定性也不能忽视。有些单位在制度建设中存在一定的随意性，频繁修改，朝令夕改，造成干部职工对制度的信任感和执行力下降，落实过程中自行变通，削弱了制度的严肃性。所以，制度一旦形成，尽量不要轻易推倒重来，也不要因为领导班子的调整轻易推翻前任班子制定的制度，管理学上称之为将制度“固化”，也称为“时钟机制”，即制度像时钟一样，不管是谁在调控指挥，整个制度的运行都将按照自己的规律走动。保持制度相对稳定，超前谋划和发扬民主很重要，尽量使制度适应实际需要，得到大多数干部职工的认可。

一个健全、完善的制度体系建立后，需要通过有效的方法和手段，促进制度向措施、机制转化。制度落实到位需要以下保障措施：

一是明确岗位责任。要结合近年来税收岗位职责的变化，修订岗位说明书，进一步明确每一岗位的工作项目、工作依据、工作权限、工作标准、工作责任、责任追究等内容，将工作任务和责任细化，并尽可能做到量化，把相关制度落实到具体的岗位和责任人。二是明确各岗位之间、各部门之间的工作流程、工作程序。让制度执行者通过该流程就知道自己该做什么不该做什么。对于部门而言，做到执行者和各部门之间各司其职、各负其责、环环相扣，形成一整套监督措施和管理办法，确保制度的顺畅落实。

一是带头学习制度。把制度学习纳入党组中心组学习、领导干部个人自学和集中轮训内容，使领导干部做制度的明白人。二是带头执行制度。孔子曰：“子帅以正，孰敢不正”，“其身正，不令而行”。领导干部应带头尊重制度的权威，模范接受制度的约束。在重大问题上，要自觉遵守制度，严格执行制度；在自认为的小问题上，因为容易被忽视，所以更要自觉遵守制度，严格执行制度。不管是工作中的过失，还是生活中的小问题，要早发现、早纠正，防止和避免小问题滋长成大错误，及时把问题解决在萌芽状态。三是坚持制度面前人人平等的原则。领导在落实制度时，要克服“亲疏有别”的倾向，制度面前没有特权，制度约束没有例外。如联想集团有个规矩，凡开会迟到者都要罚站。不管什么原因，不管是谁，总裁也好，高管也好，迟到了就要罚站，久而久之形成了一种公平感，制度落实就很容易了。

制度作为人们的“行为道德”规范，重在疏而不是堵，只有建立在自觉的基础上，抓落实才有深厚的根基。一是加强宣传。既要宣传制度规定了什么，又要宣传制度如何执行、如何落实、怎样监督，最大限度地扩大制度的透明度和影响力，确保干部职工对制度有一个完整的理解，自觉做到知制度、守制度、护制度。二是全心融入。干部职工应主动融入到制度化管理的范围之中，体验执行的全过程，发现执行中存在的问题，总结执行的经验，找出好的解决办法，不能当旁观者和被动的执行者。三是注重实效。制度的推行，只有“实现了有效的发展”才是硬道理。切忌在执行中把制度生搬硬套，机械执行。

现代绩效管理理论认为，优质绩效的获得，必然依赖对工作过程的有效操控和驾驭，在严格的监督督促中实现既定目标。一是建立制度执行的监督机制。严格落实督办制度，加强日常督促检查。涉及到全局性、长期性的制度落实由督办部门或由督办部门协同主管单位开展检查，局部性、阶段性的制度落实由主管单位进行检查。在监督检查的过程中，要做到责任层级清晰化，各负其责，确保制度执行监督到位。二是建立制度执行的考核机制。设计出一套科学合理的考核流程和办法，并将其加入绩效考核的内容之中，一并考核。要加强考核的经常性，做到平时考核和定期考核相结合。通过客观、公平、公正的考核和考核结果的运用，让执行制度不力的人暴露出来并得到相应的处理，让坚决执行制度的人得到肯定、奖励和重用。

要建立一个以局领导和纪检监察、人事、法规等部门负责人组成责任追究机构，具体负责责任追究的实施工作。追究的对象为本单位制度执行不力的员工。追究的原则是：坚持实事求是，有错必纠，处罚与责任相适应，教育与处罚相结合。追究的方法是：针对执行制度中执行不力造成的影响和后果，区分直接责任、主要领导责任和重要领导责任，分别作出书面检查、通报批评、口头或书面诫勉等决定，确保责任追究落实到每一层次，每一职级，每一岗位，形成责任追究的闭环效应。

把制度转化为机制、措施，仅建立科学的管理制度、合理的工作流程、严格的执行和监督机制是不够的，必须要实现管理方式上的变革，即对管理者的角色要重新定位。从以前纯粹的管理监督、宏观指导等角色，向加强信息沟通、引导干部职工建立良好的人际关系等角色的转换。其核心就是通过建设先进的税务文化，把税务机关规章制度和管理措施等，转化为干部职工贯彻执行制度的自律、自主、自觉的行动。如要关心、爱惜干部职工，让他们充分发挥其工作中的主动性、创造性和积极性。开展典型教育，培养干部职工的奉献精神，树立一些典型并予以一定的物质奖励，让奉献者有回报，以此来激励干部职工。另外，税务文化建设中要特别重视团队精神建设，用统一的目标来凝聚人心，形成目标合力。同时，要强调工作中的“三办事”原则，即：按程序办事，按制度办事，按客观规律办事。不要打破已制定的制度和程序，更不要违反客观规律，努力营造制度执行力的有效氛围，形成具有有效制度执行力的管理团队。

管理者运用手中的权力，凭主观判断和偏好实施管理，这是传统的“人管人”模式。通过设立一种科学的制度氛围，让干部在这种氛围中，自觉地按照某种方法做事，这是现代管理论普遍认可的“制度管人”模式。在提倡“制度管人”的同时，不能完全否认“人管人”有时所发挥的积极作用，实践中要注意把它作为“制度管人”的有益补充。如对违反规章制度的干部，严格追究责任是第一步，但应把思想工作跟上去，通过领导个别谈心等方式，促使受处分者心悦诚服地改正错误。这一后续工作，实际上是发挥了“人管人”的作用，在制度落实中融入了“人性化”的元素，与“制度管人”相互补充，相得益彰。

在传统观念里，谈到管理，首先想到和强调的就是要“严”，似乎缺了“严格”“约束”“限制”就不是管理。实际上，管理的松与紧都会约束单位生产力的发展。松了，职工一盘散沙，放任自流，单位目标难以实现；紧了，职工高度戒备，思想紧张，严重制约干部职工的创造思维。管理的科学体现在严而有序，严而有据，不是没有根据的“瞎严”“乱严”。管理的艺术体现在管中有情，情理交融，严格管理不是冷酷无情，不是一味地依靠制度来控制干部职工，而是通过尊重干部职工的人格，理解干部职工的感情，维护干部职工的利益，保证干部职工的人身安全，来激发干部职工遵章守纪、服从严格管理的热情。因此，在制度落实上一定要掌握好“度”，不是越严越好。

近年来，一些基层税务部门自行开发应用了内部政务管理软件，但感觉不如税收管理软件实用，“以机管人”的前景并不被基层所看好。事实上，借助信息化手段加强落实制度并非走进了“死胡同”，而是现代行政管理的主导方向，也是下一步内部行政管理体系重点研究的课题之一。要真正发挥好这个平台的作用，首先要建立起完善的标准化操作和严格的授权控制，让信息化“管人”有章可循；其次，建立起全过程的信息记录和执行记录，提供完整的操作记录流，实现管理过程的标准化，做到有据可依；再次，通过对信息的分析和处理，并辅助以人工的检查考核，满足对制度执行者的监控。基于以上几点，搭建这个信息化平台，应充分体现阳光政务和流程管理的工作理念，信息真实集中，处理过程高度透明，监控面涵盖到所有的制度，并延伸到税务人员个体，以此全面规范干部行为，在推进制度深入落实中发挥重要作用。

（作者单位：山东省烟台市福山区国家税务局）