普通发票管理存在的问题及对策

侯永强　李　春　安学鑫

随着市场经济体制的不断完善，发票在规范市场经济秩序、加强财务监督和税收管理、理顺分配关系等方面发挥着越来越重要的作用。长期以来，普通发票管理一直是税务部门管理的薄弱环节。纳税人不按规定使用发票、消费者不按规定取得发票等问题一直是发票管理中存在的突出问题。发票的制假、贩假，买卖发票、使用非法票据等发票违法违章行为屡禁不止。正是由于发票所具有的特殊功能和地位，一些不法分子为利益所驱，利用发票大搞违法经营、偷税逃税、贪污受贿、挥霍公款，这些行为严重阻碍了社会经济的发展，应当引起相关部门的高度重视。

1．纳税人拒供发票现象比较普遍。在税务机关的严格管理下，虽然纳税人开具白条或直接拒供发票的现象越来越少，但仍有一些纳税人以各种借口拒绝提供发票。这些借口通常是：“发票刚用完”“管发票的人不在”“到税务机关没领到发票”等，让消费者下次再来，借以拖延提供发票。另外，有的经营者以不开票可优惠为诱饵，使部分发票意识不强的消费者出于利益的考虑主动放弃索票，如饭店结账索要发票时，以不要发票打折或赠送小礼品为条件，使有的顾客不索取发票，造成商家漏税。零售服装、烟酒、食品等业主根本谈不上填开合法发票，对索要票据的人一律以“发票用完”“还没来得及去领”“过几天来拿”等理由来搪塞。

2．消费者索要发票的主动性不强。近几年来，虽然消费者索要发票的意识有所增强，但由于宣传的广度、深度不够，还有很多消费者索取发票的主动性和积极性不够高，索要发票意识的提升和主动索票习惯的养成还有所欠缺。除了公款购物和财务健全的单位以及一部分消费者能主动索要发票外，仍有一部分消费者在购物或接受服务时，认为索要发票是大企业和公司的事情，个人要不要无所谓，要了也没处报销，于是干脆就不索要发票。

3．纳税人不按规定开具发票。一是填开自制单据代替发票。纳税人以自制的“销售单”代替销售发票的现象相当普遍，特别是零售户，他们的销售凭证采取“双轨”运行，既拥有从税务部门领取的合法发票，也拥有自制的“销售单”。如销售手机、自行车、组合家具等商品的商家为让消费者相信他们的商品质量有保证，用自制销售单应付，在消费者索要发票时以“开具发票必须加上相应的税金”来阻碍。二是开阴阳票、张冠李戴。有很多商家，尤其是核算不规范的商家为隐瞒应税收入，达到少缴或不缴应纳税款的目的，对金额较大的交易往往在填开发票时做手脚，在发票联上填开成千上万元的交易额，而在存根联上只填几十元、最多几百元的金额，更有人为了增加稽核的难度，有意不填客户名称，或是在张三买的东西的发票上随手写上李四的名称。虽然现在推行通用机打发票使这类情况有所好转，但是问题没有从根本上得到解决。

4．买卖发票的现象普遍存在。各级税务机关对发票管控的办法不多，措施不力。一是制售假发票。税务机关对当前发票中存在的制假贩假的行为管制办法不多，力度不够，使得假发票依然横行市场，造成国家税款流失，严重扰乱了财经制度，并且这是造成腐败的一个重要原因。二是贩卖真发票。2012年，国家为了扶持个体私营经济，在提高起征点的同时又免除了发票工本费，这使一些不法分子有了可乘之机。一些个体户在领取通用机打发票之后每月将开票金额控制在20000元以内，只要有人需要发票就按开票金额的一定比例收取费用，俨然成了“第二税务局”。他们对领取的定额发票不加盖“发票专用章”，直接卖给不法分子，不法分子再通过销售渠道进行销售。不管公共停车场还是街道路口，人们经常会收到“代开发票、绝对正规、帮你合理避税”的传单，这部分发票就是纳税人从税务机关套购的发票。

5．个体户存在套购发票现象。一是一些个体户只有一家经营场所，却在工商部门办理了多个营业执照，进而在税务机关办理多个税务登记证件，套购大量发票。二是某些不法分子成立空壳企业专门套购发票。

6．税务机关对发票的检查不够深入，打击力度不够大。一是基层税务机关没有设立专门的发票管理机构，不能经常开展发票的专项检查和日常检查。办税服务厅在日常的发票验旧过程中，只侧重票面开具信息的检查，却对发票真实性的检查因无法下户而没能引起足够的重视。二是税收管理员在工作中发现纳税人有发票违法违章的行为时，由于时间滞后等原因，不能完全复原发票开具或验票时的状态，无法有效进行发票的即时管控，难以对当时的相关证据进行取证，不能完全按《税收征管法》和《发票管理办法》的规定进行处罚。三是稽查部门在进行税务稽查时，对发票违法违章行为的检查力度不够，对稽查对象很少进行凭证真实性检查。

7．税务机关代开发票很不合理。一是申请代开发票的临时纳税人，一部分是临时经营户，而大部分是行政事业单位一些不合理的开支，因为没有合法的凭证进行账务处理，便乱找名堂到税务机关代开发票，将不合规的支出合法化。这样既扰乱了财经纪律，又容易滋生腐败。二是分税制后，国地税信息共享并不完全，在税款代征上没有明确的规定和要求。属于国税项目的经营行为，国税机关只征收增值税，而属于地方财政收入的个人所得税、城建税、教育费附加等税费却流失了。

1．加强普通发票日常管理。一是要坚持首次领购发票的核查制度。近几年，随着国家对小微企业税收优惠的推行以及某些税务机关片面执行优化纳税服务等因素的影响，首次使用发票核查弱化或者仅凭个体户提供的营业执照、税务登记证、房租证明就发售发票，为不法分子提供了可乘之机。笔者认为，首次领购发票的核查制度不但不能弱化还要加强。二是严格发售发票。对发票的纳税人应要求其在发票联上当场加盖发票专用章，以杜绝发票外借现象的发生。

2．加大普通发票违法违章案件的查处和打击力度。一是建立发票定期检查制度。采取索取发票单位将索取发票的号码、金额等情况向开票人所属税务机关反馈，所属税务机关再根据索取单位反馈来的信息，对照检查发票填开的顺藤摸瓜的方法，能有效地控制大头小尾发票，堵塞税收漏洞。二是对发票违法案件要加大打击力度。细化《发票管理办法》中关于发票违章处罚的类别设定及其相应法律责任的规定，最大限度地缩小处罚弹性幅度，加强处罚力度，对严重违法违章的，不应只受现行罚款最高不高于10000元的限制，应有效地发挥依法管票、以票计税、依法治税的作用。对已经查实的违规使用发票的单位和个人，名单要在当地报纸、电视台公开曝光，以达到威慑作用。

3．加强宣传辅导工作，提升全社会发票管理意识。一是充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体进行宣传，使广大消费者和用票单位能真正了解发票的用途、取得、使用、保管以及如何识别真假发票等方面的知识。鼓励消费者主动索要发票，把有奖发票作为切入点，提高中奖率和中奖金额，鼓励和刺激消费者参与管理、监督。二是要提高用票单位的财务人员、发票管理员和开票员的发票业务知识水平。

4．加快普通发票的信息化建设速度。在国家实行金税工程之后，增值税专用发票的违法犯罪率成直线下降趋势，假票现象得到根治；但是，对普通发票的信息化建设却相当滞后，大部分地区只停留在网络查询发票真伪的状态。普通发票的信息化建设应借鉴增值税专用发票的信息化建设方向，运用信息化手段比对发票的存根联和发票联，构建信息资源共享、国地税统一、覆盖面广的规范化综合发票管理信息化系统。在条件成熟时，应向社会开放系统的查询核对功能，为相关单位和个人辨别发票真伪、比对发票金额提供方便、快捷、高效的服务，这有利于及时发现发票犯罪线索，彻底解决普通发票使用中存在的问题。

5．积极推行税控装置。推广应用税控装置，是贯彻落实《税收征管法》的必然要求，也是实施科学化、精细化管理的重要手段。《税收征管法》第二十三条明确规定：“国家根据税收征收管理的需要，积极推广使用税控装置。”2004年4月，国家税务总局、财政部、信息产业部、国家质量监督检验检疫总局联合发布的《关于推广应用税控收款机加强税源监控的通知》中明确规定，凡具有一定规模和固定经营场所的纳税人，都要购置使用税控收款机，形成“以票控税、以票管税”的良好局面。

（作者单位：宁夏回族自治区宁东能源化工基地国家税务局）