年以来我国政府投资涉案腐败问题的简要分析

二、1998年以来我国政府投资涉案腐败问题的简要分析

自1998年我国实行积极财政政策并扩大政府投资以来，政府投资领域一直就是我国“反腐败”的“主战场”。例如，近10年来在我国各地公共基础建设投资迅速增长的背景下，交通系统出现的“前腐后继”式的集中腐败，已无法用个体的素质差异或“偶然”事件来解释。特别是，“修路腐败”的直接后果就是损害了公共道路投资支出的绩效水平。例如，由于河南连续三届交通厅长的“修路腐败”，使得河南公路建设成本剧增，许多道路被迫大量投资翻修，甚至炸毁重建，每年用于道路维护性财政支出就高达40亿元（李正豪.河南省原交通厅长腐败案：台上喊反腐台下忙受贿.法制周报，2006-08-14.）。

从环境生态学的角度来看，腐败虽是一种主观上的故意行为，但在一定制度环境下可能是被动的环境诱发或“逼迫”行为，甚至出现“拒腐疲劳症”。在经济人的假设条件下，系统性腐败或制度性腐败往往与现实的或潜在的腐败者的个体素质并无明显或显著的关联，而与系统环境或制度安排本身的巨大漏洞有直接而密切的关系。这可以解释，为什么在一定的现实制度环境下，腐败现象会呈现层出不穷的“长江后浪推前浪，前浪死在沙滩上”的顽强趋势。

基于腐败活动本身的隐蔽性，对腐败引致的政府投资效率损失总量进行估计是重要的，同时也是困难的。根据胡鞍钢等人的研究成果，从国际经验看腐败所造成的公共投资领域的损失通常相当于投资总额的15％～20％，其中发展中国家这一比例更高一些（胡鞍钢.中国：挑战腐败.杭州：浙江人民出版社，2001：55.）。在国外，2003年亚洲开发银行副行长林登认为亚太地区许多国家预计大约1/3的公共投资被腐败吞噬（腐败吞噬亚太33%公共投资，http：//news.chinesewings.com/cgi-binsitei.cgi？id=20031204085432084，2004-12-04.），则是另外一种经验性估计。与之相对应，国内也有专家认为，一个政府投资项目一般约有1/3用在行贿上，甚至多占半数（左崇年.遏制“工程腐败”.安徽日报，2003-04-12.）。本文假设胡鞍钢的研究成果（即腐败造成的损失相当于政府投资总额的15%～20%）较为符合中国现实，那么就可用之来推断1998年以来我国政府投资中的腐败效率损失总量及其增长趋势。随着我国政府投资规模的逐年增加（主要依靠预算外资金），腐败引致的效率损失均值由1998年的3597.47亿元增至2007年21459.67亿元，即近10年增长了5.97倍。

相对于其他形式的公共支出活动，政府投资领域之所以滋生腐败的原因可能主要在于两大方面：①政府投资领域“委托—代理”关系的制度性缺陷。政府投资资金大多源于公共财政资金，公共资源利用效率在很大程度上取决于那些接受公共委托的官员。但信息不完全或监督成本过高，使得委托人难以对代理人采取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题十分突出。从某种意义上讲，政府投资决策并非是真正意义上的公共选择，而是行政精英选择。从根源上讲，政府投资决策者在作出相关决策时（如政府投资预算总额、政府投资的部门结构、政府投资项目的方案选择、每个政府投资项目的规模和设计方案等），尤其是对政府投资项目选址、规模、具体设计等方案的决策，某些决策者拥有相当强的影响力和控制力。尤其在制度性控制相对薄弱、监督机制不健全的条件下，掌管决策权力的机构或个人，就有产生巨大的腐败机会与空间。②政府投资目标的多元化与复杂性。与其他投资活动相比，政府投资承担着更多的社会公共职能，项目决策要考察的是社会综合收益，而不是单纯的经济效益，甚至于有些政府投资项目从财务角度是亏损的，这在某种意义上为某些官员与项目当事人互相勾结、瞒天过海侵吞公共财产创造了条件。在项目建设规模上，某些官员从自身效用最大化的考虑出发，上马一些以展示其政绩为目的的规模庞大、奢华复杂的公共项目，建成的是一些华而不实的东西，以至于政府投资占GDP或社会总投资的比重持续增加，但政府投资对经济增长的贡献率却不断下滑。当然，这种类型的腐败往往是隐性的、难以举证和查实的。

基于“透明国际”数据的1998－2007年间中国廉洁指数及其趋势（CPI）（“透明国际”（transparency international，TI）组织成立于1993年，是国际上唯一专门致力于抑制贪污腐败的国际非政府组织。从1995年起，“透明国际”组织每年公布一次世界各国的“清廉指数排行榜”（CPI），每两年发布一次“行贿指数排行榜”（BPI）。清廉指数是一个复合指标，评选过程集中了大量专家的观点以及对各个国家公共部门腐败的调查。到目前为止，伊拉克已经连续两次排在榜单的后两位。虽然我国各级政府廉洁程度的国际评价并不高，但这并不能否认我国在反腐倡廉方面的努力和成效。）

时间—廉洁指数—中国排名—国家总数1998—3.50—52—851999—3.40—59—992000—3.10—63—902001—3.50—58—912002—3.50—59—1022003—3.40—66—1332004—3.40—71—1462005—3.20—78—1582006—3.30—70—1632007—3.50—72—179资料来源：透明国际，The Corruption Perceptions Index 1995-2007。

注：廉洁指数采用10分制，10分为最高分，表示最廉洁；0分表示最腐败；8.0～10.0之间表示比较廉洁；5.0～8.0之间为轻微腐败；2.5～5.0之间腐败比较严重；0～2.5之间则为极端腐败。

作为一个重要的参考性指标，“透明国际”组织1998年以来的廉洁指数来描述中国10多年来的各种政府支出活动腐败现象及其趋势。可以说，1997年党的十五大以后，中国已经基本告别“极端腐败时期”（即廉洁指数处于2.50以下的情形）。这主要是因为我国中央政府加大了查处大案要案的力度，同时，在行政、财政、干部人事等管理体制方面进行的多项改革，发挥了从源头上治理腐败的作用。可以说，目前中国既没有倒退到“极端腐败”状态，但也没有扭转“比较严重腐败”的趋势。事实上，回望改革开放30年来，党中央对反腐败的期望值、目标值已经降低并更加务实。例如，20世纪80年代初提出要用三五年时间实现党风和社会风气的“根本好转”，后来的目标改变成“基本好转”，现在很多文件上的基本目标则是要取得“明显成效”。显然，“明显成效”是一个伸缩性较大的模糊概念。当然，不管是从政府投资还是一般公共支出角度，这都会引发了一个重要命题：相关领域的腐败行为能够“根治”还是只能“遏制”？从理论上说，只要腐败的产生条件没有消除，腐败就不可能根治。认知这一点尽管让人无奈和痛苦，但反过来也说明：政府投资领域的反腐倡廉增绩效是任重而道远的长期工作。